作為國家治理的有機組成部分，基層社會治理在黨的領導體系中占據(jù)不可或缺的地位。習近平總書記指出，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾問題也在基層?；鶎幼鳛樯鐣卫硐到y(tǒng)的基礎部分，黨建在其中扮演著龍頭工程的角色。從經(jīng)驗上看，基層社會治理實踐的黨建引領經(jīng)過如火如荼的開展，現(xiàn)在已經(jīng)完成了“組織覆蓋”的階段性工作，正在步入黨建引領治理創(chuàng)新的2.0時代。那么，這個新時代的發(fā)展趨勢是什么？對黨建提出了怎樣的要求？如何實現(xiàn)黨建對社會治理的有效引領？
黨建引領社會治理的新趨勢
當前，社會治理的背景更加復雜，一些新趨勢值得關注。隨著經(jīng)濟體制改革不斷走向深入，社會能夠承擔“連帶”效應的臨界點越來越迫近，如果處理不當，可能給經(jīng)濟發(fā)展和社會進步帶來更大的風險。特別是隨著科學技術的廣泛應用和全球化的縱深演進，代表不同利益取向的社會思潮進入活躍期，甚至對立的思潮也有了表達的平臺和機會，由思想領域新趨勢和新動態(tài)所引發(fā)的不確定性顯著增加。與此同時，隨著社會流動性的增強，社會發(fā)展的各種矛盾和問題不斷疊加，社會“痛點”不斷翻新，社會“熱點”與“亮點”混雜，而沖突的“燃點”則反向降低。這里既有體制機制沖撞的原因，也是方式方法的選擇不當使然。為此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，改進社會治理方式需要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。這是對當前社會治理復雜情勢做出的因應性政治安排。黨建引領社會治理創(chuàng)新需根植于這個宏觀背景，而不是因循于舊有社會形態(tài)來開展黨建工作，因此黨建引領應該對新生社會因素采取主動迎接的態(tài)度，不能無視、不能假裝不存在，更不能簡單地加以排斥或拒絕。
與此同時，黨建依然是引領社會治理的主陣地，其作用和地位將在未來相當長時間內(nèi)不可替代。既有的黨建引領社會治理的方式方法將遭遇更多挑戰(zhàn)?；鶎狱h建的基本特征可以概括為三方面：成立黨組織、配備人員、安排經(jīng)費。我們發(fā)現(xiàn)，在基層社會治理中，組織建設總處于首位。一個社區(qū)的成立、合并或者撤銷，基層黨組織的去留成為第一考慮的對象，一個地方社會秩序與治安狀況如何，黨組織及其作用發(fā)揮是考核指標，如黨員示范崗建設、黨組織的領導狀況，甚至是黨員個體作用等，都是衡量地方社會治理水平的重要因素。從案例上看，如上海市將黨的組織建設作為社會組織登記和年檢的必要條件。在社會治理實踐中，基層黨建的主要功能是傳達上級黨組織的文件精神、執(zhí)行上級決策、履行基層黨組織的分內(nèi)職責，而在服務基層社會治理上的創(chuàng)新性貢獻則鮮有體現(xiàn)。也就是說，在引領基層社會治理上，基層黨建主要側(cè)重于執(zhí)行上級決策，而在激活黨組織、滿足基層治理需要方面則有待加強。
隨著信息技術特別是互聯(lián)網(wǎng)技術的廣泛應用，黨建方式也出現(xiàn)很多變化，有些新動向雖然沒有形成趨勢但同樣值得關注。在很多基層治理實踐中，除了建立了黨建網(wǎng)站和學習平臺，還有些地方的相關部門設計了黨建APP，以靈活多樣的方式吸引青年黨員的參與。同時，很多基層黨支部還利用各種QQ群和微信群等網(wǎng)絡工具開展黨建工作，如學習文件、討論議題、上傳下達、關愛黨員等工作開展得風生水起、有聲有色。很多基層黨組織設計了一些網(wǎng)絡小程序，比如黨員生日問候、黨員意見調(diào)查、政治學習成績系統(tǒng)等。另外，在社會輿情收集上，大數(shù)據(jù)及其分析結(jié)果開始成為開展黨建活動的依據(jù)，有些地方的黨課教育就是關于社會輿情的大數(shù)據(jù)報告。所有這些黨建舉措反應了當前黨建引領的新嘗試，其方向值得肯定，雖然尚未出現(xiàn)黨建對網(wǎng)絡、對數(shù)字技術的依賴性，但黨建引領的效果同熱鬧的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)工具應用并不成正比，有些中老年黨員同志甚至發(fā)出了抱怨之聲。這一動向給熱衷技術的黨建方式提了一個醒——如何將新技術應用于基層黨建，未來仍然有很長的路要走。
當前社會治理需要黨建引領的重點領域
黨建引領基層社會治理進入2.0時代就是宣示黨建已經(jīng)完成了黨的組織布點任務。但當前所遭遇到的新挑戰(zhàn)與新任務，證明這種黨建引領方式在一些地區(qū)存在績效不彰的事實。那么，當前黨建引領社會治理的重點有哪些？
引領基層治理的方向性領域，而不是事無巨細的事務性領域
方向是指未來發(fā)展的趨勢，方向準確則表明抓住了基本發(fā)展趨勢。在可見的未來，社會治理的方向大體有四：一是治理方式及其取舍的方向，比如在政府治理同社會自我調(diào)解、居民自治之間的互動及其實現(xiàn)方式中，政府（黨與行政體系）在基層社會治理中的邊界及其確立，以及黨的領導地位及其走向必將位居首位；二是社會組織的成長與發(fā)揮作用的方式，是堅持當前正在實施的政府培育社會組織的模式，還是放任社會組織自由發(fā)展？是本著遍地開花的原則，還是秉持有重點、有區(qū)別地分類管理？這些都是方向性選擇；三是關于預防和化解社會矛盾方面，現(xiàn)有的體制改革方向和沖突化解機制創(chuàng)新需要黨建的引領，比如黨建引領社會自我調(diào)節(jié)機制，其基本方向是確定社會機制的主體性、主導性和主動性，典型的是很多社區(qū)中的“老娘舅”并非都是黨組織的安排，而是社區(qū)自治的自我機制；四是公共安全體系建設，黨建的方向是立足體制機制建設，還是全方位地介入治理過程？其答案不言而喻。
從黨建引領社會治理的地方實踐經(jīng)驗看，黨介入事務性治理的程度要大于對方向性的把握。黨和政府掌握充分的公共資源，因而針對具體治理事務的介入，的確具有積極的效果。比如，在黨員干部聯(lián)系點上，鑒于上級領導干部的親自“坐鎮(zhèn)”，很多矛盾得以順利解決；在財經(jīng)部門領導的聯(lián)系點，扶貧工作成效顯著；在民政部門領導的聯(lián)系點，基層社會服務成效顯著；在安全監(jiān)管部門領導的聯(lián)系點，公共安全成效顯著。黨建引領社會治理并非要否認這種事務性治理的必要性，但這絕不是黨建的主導性工作領域，而應該是一種補充性機制。以社區(qū)治理為例，黨建引領的核心是為居民自治提供方向性指引，而不是由黨員和干部替代居民參與，從而使社區(qū)自治成為黨員和領導干部的獨角戲。“父愛主義”的替代性介入，其結(jié)果勢必造成居民參與的冷漠。本質(zhì)上，這是社區(qū)治理的異化。當前，有些地方推行的社區(qū)共治做法，可以認為是提供了黨建引領基層社會治理的方向，體現(xiàn)了政府治理同居民自治的“互動”特征。畢竟，從理論上說，社會治理的核心是形成一種“合作”治理的氛圍和機制。
引領人才發(fā)展，體現(xiàn)在發(fā)揮人的主動性、能動性和創(chuàng)造性等領域
習近平總書記指出，加強和創(chuàng)新社會治理，關鍵是體制創(chuàng)新，核心是人。人是社會治理的目的，這是黨的文獻所體現(xiàn)的立場：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益”，“貼近職工群眾需求開展黨組織活動”。同時，人還是基層社會治理最具能動性的主體。歷史上，人民群眾成就了大量首創(chuàng)性的實踐成果，而黨動員、領導和依靠人民也取得了一些突破，比如民主懇談會、社區(qū)協(xié)商、志愿組織參與等不同體制機制，無不彰顯了人的能動性特征。在2.0時代，群眾參與依然是黨建引領基層社會治理的重要領域，而重點則是引領人才。這是因為人才具有社會示范效應，人才引領在基層治理中能夠起到事半功倍的功效。
單純就黨建而言，發(fā)揮人的主動性、能動性和創(chuàng)造性屬于黨員管理的范疇。中共中央辦公廳印發(fā)的《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》重申了對黨員管理的立場，強調(diào)要“著力保障和落實黨員知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權，積極推進黨務公開，提高黨員對黨內(nèi)事務的參與度，發(fā)揮黨員在黨內(nèi)政治生活中的主體作用”。作為一個具有近百年歷史的大黨，中國共產(chǎn)黨在長期的革命和執(zhí)政生涯中積累了聚攬人才和管理黨員的大量經(jīng)驗，為2.0時代的人才發(fā)展奠定了良好的基礎。一方面，在黨內(nèi)人才的培養(yǎng)和管理上，黨建的目標是既為人才晉升提供政治通道，又要為人才“下沉”到基層做好規(guī)劃和服務；從人才需求的數(shù)量看，基層社會治理理應對黨員干部全方位敞開大門。另一方面，黨要及時將黨外優(yōu)秀人才吸納進入黨組織，特別是為青年人才入黨提供組織保障。當前，在入黨青年中，大中專學生比例最大，而青年工人和農(nóng)民占比最小，在具有創(chuàng)新性和公益性的“兩新組織”中，青年入黨的積極性并不高。以上海市律師行業(yè)為例，全市未入黨律師超過一半，有高達58.4%的律師游離在黨外，黨的組織建設任務十分艱巨。再一方面，要加強黨對基層政權建設領域人才的引領和導向。近年來，社會治理對社區(qū)專業(yè)人才提出了新要求，黨和政府出臺了大量政策激勵人才隊伍建設。仍然以上海為例，通過將社區(qū)工作者“入編”，極大吸引了青年人才加入社區(qū)治理行列，社區(qū)專業(yè)人才隊伍不斷壯大。長期保持這種活力，黨建任重道遠。
引領政社關系走向，促進彼此之間的互動合作
理論上，社會治理的政社關系走向是促進彼此間的互動式合作，而不是極端自由化狀態(tài)下的彼此對立。在中國的社會發(fā)展實踐中，由于長期存在“強政府”的歷史路徑依賴，政社關系呈現(xiàn)非均衡態(tài)勢，對政府的依賴性偏多：依賴政府的資源支持、依賴政府的政策規(guī)制、依賴政府的社會動員和整合。如此一來，社會治理實踐中常常見到政府“沖”在第一線，黨和政府通常直接面對原子化的社會個體，因而成為各種社會矛盾的直接發(fā)泄對象?？梢韵胂?，一旦黨和政府處置失當，政府形象、社會和諧水平將大為降低。在這個意義上，黨建引領的作用如果能夠及時發(fā)揮并站到前臺，則有助于緩解這種緊張。一方面，有助于求同存異。黨建能夠拓展政社關系中的“交集”部分，擴大公約數(shù)的份額和比例，塑造政社之間的新共識；另一方面，有助于促進溝通。黨建途徑能夠借助執(zhí)政黨的優(yōu)勢地位，及時匯總社會訴求并向政府提出改進方案，促進政策過程實現(xiàn)“閉環(huán)運轉(zhuǎn)”。在這個意義上，黨建引領就如同在政社之間架設了一道溝通的橋梁，對于提高社會治理績效具有積極的正面價值。
2.0時代黨建引領的路徑及其實現(xiàn)
近年來，在黨建引領基層社會治理創(chuàng)新上，很多地方已經(jīng)意識到單純的“組織覆蓋”是無法滿足治理需要的，因而積極的探索創(chuàng)新黨建引領的新方式新方法。比如，上海社會工作黨委在社會組織黨建中推廣的“支部＋”創(chuàng)新模式，具體做法就是不追求單純的“建組織、配干部”做法，而是嘗試在社會組織中開拓出組織黨建以外的空間，以服務嵌入社會組織發(fā)展最活躍的經(jīng)絡之中，取得了良好的效果。其他地方也在社區(qū)治理、社會矛盾調(diào)解、公共安全等方面創(chuàng)新了黨建引領的做法，有些甚至得到了復制推廣。比如，山東泰安“四結(jié)構”平安協(xié)會模式、浙江諸暨社會沖突調(diào)解的楓橋經(jīng)驗等，都是結(jié)合自身實踐而創(chuàng)新的社會治理新途徑和新方法。在社會治理創(chuàng)新的2.0時代，黨建引領社會治理需要這種創(chuàng)新精神和創(chuàng)新做法。具體而言，黨建引領社會治理創(chuàng)新的途徑主要有以下三個方面：
樹立“黨務服務業(yè)務”的黨建新理念
社會治理領域具有特殊性，特別是針對社區(qū)治理、社會組織和公共安全等領域，存在面廣、量大、情況復雜、不確定性高等特征，黨和政府的“手”不可能觸及全部領域，但“縱向到底、橫向到邊”的工作部署又要求黨建工作全覆蓋，因此必須以服務型黨建的思路開拓引領基層社會治理的新思路。比如，在社會組織黨建上，盡管基本實現(xiàn)了組織全覆蓋，有些地方甚至達到了百分之百地在社會組織中建立了黨組織，但實際運作并不理想。有些社會組織黨支部在開展黨內(nèi)組織生活時，往往遭遇到“業(yè)務忙、沒有時間參加”的軟抵制。還有一些地方的社會組織黨內(nèi)民主生活會盡管能夠正常開展，但方式單一，“走流程”的形式主義現(xiàn)象并不在少數(shù)。這里需要反思的是，為什么社會組織（類推于其他社會治理領域）在治理過程中非但沒有發(fā)揮黨建的引領作用，甚至連正常的黨內(nèi)民主生活也缺乏吸引力呢？為什么成員中的黨員同志沒有像對待業(yè)務一樣傾心于黨建工作呢？究其原因，是黨建將黨務與業(yè)務進行了切割。
表面上看，黨務與業(yè)務分屬于不同范疇，黨建引領應該側(cè)重于政治引領。無疑，這是“政治正確”的認知，但是卻割裂了二者之間的關系。事實上，黨建的確能夠做到黨務服務于業(yè)務的需要。一方面，黨組織能夠為社會組織等治理主體的業(yè)務發(fā)展提供必要的組織資源，在業(yè)務聯(lián)絡、信用擔保、組織培訓和干部遴選等方面具有無可替代的優(yōu)勢，黨務活動不必拘泥于黨政部門的傳統(tǒng)做法，宜突出黨務為業(yè)務服務的立場。另一方面，黨務嵌入業(yè)務，而不是相反。通常情況下，一些基層黨組織在開展黨務活動時，有意識地突出政治自覺性，盡可能撇開同業(yè)務的關系，結(jié)果加劇了黨務與業(yè)務“兩張皮”的局面。還有一種極端是將業(yè)務成就納入到黨建“成就”之中，加劇了“黨建是個筐”的窘境。“黨務服務于業(yè)務”就是將黨建嵌入到社會治理的業(yè)務及其過程之中，使相關要素都能夠聚焦于社會治理的需要，避免出現(xiàn)耗散效應。
實現(xiàn)黨建由“組織引領”向“功能引領”的轉(zhuǎn)變
組織引領的常見做法就是“建組織、配干部、撥經(jīng)費”，試圖以組織化黨建的方式在社會治理中發(fā)揮領導、指揮、協(xié)調(diào)和示范作用。“組織引領”的有效性毋庸置疑，但需要面對組織網(wǎng)點密集、干部配置過多、投入成本大等可能出現(xiàn)的風險，從善治的角度看，這種“組織引領”的黨建績效并不是最理想的。功能引領則強調(diào)動態(tài)的過程黨建，替換組織引領中的靜態(tài)黨建做法，具體有四個方面：
一是政治功能引領。社會治理的核心目標是服務于廣大人民群眾的利益需要，這同黨的宗旨是密切契合的，基層社會治理一旦出現(xiàn)與此不一致或?qū)α⒌膬r值觀與意識形態(tài)傾向，黨建的功能便得以體現(xiàn)。
二是整合性引領。執(zhí)政黨具有組織優(yōu)勢與資源優(yōu)勢，能夠?qū)ι鐣煌孢M行權威性整合，尤其是能夠?qū)ι鐣卫碇谐Ｒ姷淖园l(fā)性、片面性和非公共性的成分加以改造，使之成為符合社會發(fā)展方向的積極成分，當然，社會治理其他主體在面對黨建功能整合上，也不應該是被動適應，而應當主動對接政黨在社會穩(wěn)定、公共利益、公共安全和政治參與等方面的整合要求，適時地將自己的利益訴求、政治愿望、方案主張等反映在黨建實踐中。
三是動員功能引領。執(zhí)政黨在社會治理中擁有強大的政治權威，因而社會動員功能十分強大，比較而言，其他治理主體則不具有這種能力，再加上有些主體發(fā)育遲緩，動員能力不足，需要借助黨建平臺獲得更多機會，從而獲得更大的社會公信力。
四是溝通功能引領。社會治理水平反映出一個社會的凝聚力狀態(tài)，因此合作治理的水平也就是社會秩序的維系水平，以此推論，黨建的溝通功能越是強大，則社會共識的達成度就越高，社會排斥狀況出現(xiàn)率就越低。
將黨員管理同黨員職業(yè)生涯有機結(jié)合起來，充分調(diào)動黨員的主觀能動性
基層社會治理是付出與產(chǎn)出不成比例的領域之一，從業(yè)者既要面臨職業(yè)發(fā)展的壓力，又要面對職業(yè)倫理的拷問。對于黨員從業(yè)者而言，這種局面有過之而無不及。在社會治理的黨建實踐中，由于有“加強黨員管理”的要求，有些黨支部不免采取了片面的做法：強調(diào)黨員要多集體少個體、要多付出少索取、要多履行義務少主張權利、多為“大家”著想少替“小家”思考。這些做法并無不妥，對于黨員的情操和理想教育具有針對性，但不計成本地在社會治理領域推行，難免會使黨員從業(yè)者面對雙重壓力。
那么，黨員管理如何同黨員職業(yè)生涯結(jié)合起來？一方面，針對黨員職業(yè)差異開展黨建引領，將黨員個人能力培養(yǎng)、心理素質(zhì)教育和職業(yè)機遇納入到黨員管理范疇，服務黨員個體的需要在客觀上就是為發(fā)揮黨員主體作用而聚力；另一方面，針對黨員差異化的職業(yè)態(tài)度、職業(yè)愿望與專業(yè)目標開展黨建引領，將黨員個人的職業(yè)定位、職位變遷和職業(yè)價值觀納入黨員管理范疇，使黨員的職業(yè)規(guī)劃與黨建發(fā)展緊密結(jié)合起來；再一方面，針對黨員職業(yè)潛能開展黨建引領，將黨員的職業(yè)開發(fā)納入黨員管理范疇，使黨建活動同黨員的職業(yè)心理、職業(yè)技能、職業(yè)倫理等潛能開發(fā)充分結(jié)合起來，為提升黨員的職業(yè)成就和內(nèi)心職業(yè)體驗奠定基礎。
【本文作者為華東政法大學政治學與公共管理學院教授，本文系2016年度國家社科重點項目“社會組織參與應急治理的政策激勵研究”(項目批準號：16AZZ015)、上海市浦江學者計劃項目“社會組織參與特大型城市社會治理的政策優(yōu)化與路徑選擇研究”（項目批準號：17PJC038）的階段性成果】