黨的十六屆五中全會(huì)以來，“生態(tài)文明”建設(shè)成了地方政治生活的重要組成部分。歷經(jīng)十七大和十八大，十年來生態(tài)治理得到了各級(jí)政府的高度重視，生態(tài)治理工作取得的成績(jī)十分顯著。但生態(tài)破壞容易，恢復(fù)起來卻極其艱難，生態(tài)治理仍然存在許多難題尚待解決，地方生態(tài)治理任重而道遠(yuǎn)。
中國(guó)地方生態(tài)治理的十年回顧
生態(tài)環(huán)境成為“問題”主要是基于人的生存而言。人與環(huán)境之間的關(guān)系是生態(tài)問題的根本。人類認(rèn)識(shí)到地球環(huán)境成為生態(tài)問題，始于二十世紀(jì)五十年代。人類改造自然，雖是社會(huì)的進(jìn)步，但這種進(jìn)步卻建立在對(duì)自然破壞的基礎(chǔ)之上。從農(nóng)業(yè)文明到工業(yè)文明，人改造自然的能力越來越強(qiáng)，付出的自然生態(tài)代價(jià)也越來越大。直到二十世紀(jì)之后，地球環(huán)境開始嚴(yán)重影響到人類的生存，人類才得以意識(shí)到自然問題的嚴(yán)重性。
改革開放至今近四十年，中國(guó)外向型工業(yè)化道路始于接納西方國(guó)家和地區(qū)轉(zhuǎn)移來的產(chǎn)業(yè)。中國(guó)走上這條道路既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，機(jī)遇在于走工業(yè)化道路就能實(shí)現(xiàn)快速趕超，挑戰(zhàn)在于工業(yè)化伴生著污染與生態(tài)破壞。對(duì)于地方政府來說，工業(yè)化意味著“先走一步”，鑒于馬太效應(yīng)，一步領(lǐng)先則步步領(lǐng)先。沿海地區(qū)就是典型案例，搭上了改革開放的“順風(fēng)車”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步步領(lǐng)先。
沿海地區(qū)不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)先，伴生的生態(tài)問題也“領(lǐng)先”出現(xiàn)。面對(duì)環(huán)境惡化的壓力，面對(duì)以習(xí)近平同志為核心的黨中央確立的“綠色發(fā)展”要求，地方政府變壓力為動(dòng)力，近幾年在全國(guó)各地掀起生態(tài)建設(shè)高潮。“生態(tài)省”“生態(tài)城市”“生態(tài)園”“生態(tài)農(nóng)莊”像雨后春筍般出現(xiàn)。我們的社會(huì)主義體制優(yōu)勢(shì)在生態(tài)治理上發(fā)揮得淋漓盡致。
十年來的生態(tài)文明建設(shè)，中國(guó)大地上生態(tài)治理成效整體呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)?？傮w來說，雖然生態(tài)治理在空中（霾）仍未見“拐點(diǎn)”到來，地下水污染治理需要漫長(zhǎng)的時(shí)間凈化，但我們還應(yīng)看到，地面上的“綠色”卻實(shí)實(shí)在在越來越多。從東部沿海地區(qū)來看，城市大面積綠化，封山又育林，濕地保護(hù)宜人又養(yǎng)目，這些成果得益于東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的率先發(fā)展，有充裕的城市生態(tài)建設(shè)資金做后盾，有地方政府強(qiáng)烈的生態(tài)政績(jī)追求。中部地區(qū)地面上的綠色也在日益增多，其中一個(gè)重要的原因是先行工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的地區(qū)吸引了大量的農(nóng)民遷移到東部或城鎮(zhèn)，中部地區(qū)的人口減少，生態(tài)足跡縮小，部分地區(qū)拋荒土地較多，良好的降水條件使自然得到自動(dòng)修復(fù)。另外，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加深，傳統(tǒng)的生活方式發(fā)生了巨大的變化，原來作為生活燃料的柴草、煤炭被燃?xì)馑〈?，農(nóng)村地區(qū)的山林、灌木得以保存并自然生長(zhǎng)成林增綠。西部地區(qū)，雖然環(huán)境脆弱，生態(tài)環(huán)境未見根本性的扭轉(zhuǎn)，但在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下，生態(tài)保護(hù)成為生活中的重要內(nèi)容，生態(tài)治理改變了人們的生活方式，人們已經(jīng)開始探索如何在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)更好地處理人與自然關(guān)系的道路和策略。
中國(guó)地方生態(tài)治理共性的難點(diǎn)
其一，引起生態(tài)問題的根源在于工業(yè)化道路。中國(guó)從東部到西部，工業(yè)化呈梯度發(fā)展，由于幅員遼闊，完成全面的工業(yè)化將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程，這個(gè)過程將免不了遭受生態(tài)環(huán)境惡化的“痛苦”。西方先行工業(yè)化國(guó)家解決環(huán)境危機(jī)的“痛苦”，采用的主要方式是產(chǎn)業(yè)升級(jí)，將低端污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)的其它國(guó)家。中國(guó)不愿走這種犧牲它國(guó)利益來滿足自身發(fā)展需求的老路，而是更看重全國(guó)一盤棋地進(jìn)行全面生態(tài)治理，地方政府緊密合作與協(xié)同，共同解決中國(guó)的生態(tài)問題。
其二，各地方協(xié)同治理生態(tài)是必然之路，但是如何協(xié)同卻缺少有效的體制和機(jī)制保障。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但自身資源能源不足，對(duì)中西部地區(qū)依存度高。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也得益于中西部地區(qū)人、財(cái)、物的支持，中西部地區(qū)資源能源開發(fā)會(huì)帶來污染，而東部地區(qū)從中受益，但是生態(tài)治理的難題卻主要由中西部地區(qū)承擔(dān)，建立在市場(chǎng)等價(jià)基礎(chǔ)上的交換，看似“公平”，實(shí)則沒有實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理的“公平”。當(dāng)前的生態(tài)治理往往局限于各地方政府管轄區(qū)域內(nèi)，區(qū)域之間的協(xié)同在現(xiàn)行的行政區(qū)域分割的大前提下，難有大的作為。而要實(shí)現(xiàn)生態(tài)協(xié)同治理，就必須有體制和機(jī)制的保障。
其三，生態(tài)治理需要有合理的生態(tài)補(bǔ)償，而生態(tài)補(bǔ)償需要將生態(tài)治理質(zhì)量進(jìn)行量化。但在生態(tài)治理質(zhì)量的理論建設(shè)上，我們還處于起步階段，許多工作尚未得到重視。各地已經(jīng)有了干部離任的生態(tài)審計(jì)，在沒有實(shí)現(xiàn)生態(tài)質(zhì)量量化的前提下，離任生態(tài)審計(jì)往往流于形式。
中國(guó)地方生態(tài)治理個(gè)性的難點(diǎn)
不同的地區(qū)在生態(tài)治理上有著不同的難題，個(gè)性難題差異很大。東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度很高，大多數(shù)城市都走上了工業(yè)化道路，已經(jīng)不可能再回到農(nóng)業(yè)社會(huì)。工業(yè)化需要大量的能源和資源做支撐，同時(shí)工業(yè)化又帶來了大都市化，人口越來越多，資源依賴越來越嚴(yán)重，生態(tài)足跡擴(kuò)大，能源和資源的大量消耗造成了巨大的治理和修復(fù)壓力。人們對(duì)于飄蕩在空中的霧霾深惡痛絕，卻又不愿意犧牲自己的生活質(zhì)量，更不愿以降低發(fā)展速度來換取良好的生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，東部地區(qū)在率先改革開放的過程中，也接納了西方發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移的落后產(chǎn)業(yè)，在我們還沒有進(jìn)行生態(tài)治理或需要在工業(yè)化過程中同時(shí)進(jìn)行生態(tài)治理之時(shí)，東部地區(qū)已經(jīng)接受了發(fā)達(dá)國(guó)家的落后產(chǎn)業(yè)和污染產(chǎn)業(yè)。在我們還沒有意識(shí)到生態(tài)問題的嚴(yán)重性時(shí)，許多地區(qū)的地下水或土壤已經(jīng)被污染了。
中部地區(qū)的崛起，同樣依賴于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，但是工業(yè)化過程中的污染問題卻難以為人們所接受。因而中部地區(qū)崛起的成本變得尤其高，而在人財(cái)物不斷向東部地區(qū)流動(dòng)的過程中，發(fā)展的資本恰恰是其缺乏的。其他發(fā)達(dá)國(guó)家是“先污染后治理”，我國(guó)東部地區(qū)是經(jīng)歷了一段較長(zhǎng)的發(fā)展時(shí)間后再來治理，而中部地區(qū)在生態(tài)治理高壓下只能“即時(shí)”治理。工業(yè)化成本高，污染治理任務(wù)重，中部崛起與生態(tài)治理往往出現(xiàn)兩難，在中部個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)治理同時(shí)下行。
西部地區(qū)生態(tài)脆弱，生態(tài)治理難度大。十年來的生態(tài)文明建設(shè)，讓西部地區(qū)明確了生態(tài)治理道路的重要性，如云南、青海、西藏都在努力建設(shè)生態(tài)省，青海三江源地區(qū)開始建設(shè)生態(tài)國(guó)家公園，“不發(fā)展就是最大的發(fā)展”成了西部的認(rèn)知。但是，西部地區(qū)的“不發(fā)展”讓西部許多地區(qū)失去了發(fā)展機(jī)會(huì)，一些地方的礦山停止開挖，許多草場(chǎng)退牧還草，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家生態(tài)治理的全局性做了巨大的犧牲，也做出了巨大的貢獻(xiàn)，理應(yīng)得到相應(yīng)的生態(tài)治理補(bǔ)償。當(dāng)前西部地區(qū)的生態(tài)治理逐步提速，成果斐然，其生態(tài)服務(wù)功能也已初見成效。但是生態(tài)治理補(bǔ)償?shù)睦碚撊蕴幱谘芯恐?，若補(bǔ)償沒有跟上，則生態(tài)治理的成果將無法長(zhǎng)期保持，西部地區(qū)仍需要解決生態(tài)和發(fā)展協(xié)調(diào)的問題。
中國(guó)地方生態(tài)治理的可行對(duì)策
中國(guó)地方生態(tài)治理的適度發(fā)展策略
首先，中央政府要為地方政府確立經(jīng)濟(jì)適度發(fā)展策略。近十年里，綠色GDP成為考核地方政府官員的指標(biāo)，離任生態(tài)審計(jì)給地方官員增加了一個(gè)緊箍咒，但在發(fā)展才是“硬道理”的前提下，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是地方政府的目標(biāo)追求。生態(tài)問題主要源于工業(yè)化，適度工業(yè)化才是最優(yōu)的發(fā)展策略。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究成果，當(dāng)前中國(guó)發(fā)展增長(zhǎng)率保持在6.5%左右是相對(duì)適度的發(fā)展速度，而低于5%的發(fā)展速度也會(huì)帶來很多社會(huì)問題。“硬道理”之下，地方政府仍缺少一個(gè)適度的標(biāo)準(zhǔn)，GDP的趕超仍然火熱。每增加一個(gè)點(diǎn)的增長(zhǎng)率，就需要大量資源能源的支撐，相應(yīng)的環(huán)境治理難度就會(huì)增大，中國(guó)的整體環(huán)境已經(jīng)無法承擔(dān)起過快的增長(zhǎng)，沒有中央的發(fā)展限速，地方發(fā)展的“機(jī)器”就不會(huì)停止。
其次，東部地區(qū)應(yīng)立足于轉(zhuǎn)型升級(jí)以實(shí)現(xiàn)適度發(fā)展目標(biāo)。傳統(tǒng)工業(yè)尤其是制造業(yè)，雖然能帶動(dòng)GDP快速增長(zhǎng)，但是過度依賴則會(huì)超出環(huán)境承載能力。東部地區(qū)多行多業(yè)同時(shí)發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，將為經(jīng)濟(jì)帶來新的發(fā)展極。產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)移需要同時(shí)進(jìn)行，“一帶一路”將為東部地區(qū)帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新機(jī)遇。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)移，才能從根源上解決生態(tài)治理問題。浙江杭州實(shí)現(xiàn)了比較成功的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，對(duì)其它地區(qū)產(chǎn)生了示范效應(yīng)，也增強(qiáng)了發(fā)展信心。
再次，中西部地區(qū)應(yīng)立足于本地實(shí)際適度發(fā)展工業(yè)。改革初期的工業(yè)發(fā)展狂潮已經(jīng)過去。中西部地區(qū)的后發(fā)，也存在一定的優(yōu)勢(shì)，即發(fā)展道路可借鑒，發(fā)展的技術(shù)可跨代，中西部地方不需要再重復(fù)東部地區(qū)發(fā)生過的故事。選擇適應(yīng)本地的發(fā)展模式，就是最優(yōu)策略。例如，在生態(tài)環(huán)境極為脆弱的青藏高原，青海選擇了在高原草場(chǎng)退出工業(yè)化（開礦），保護(hù)生態(tài)優(yōu)先，這是難能可貴的適度發(fā)展之路。
中國(guó)地方生態(tài)治理的質(zhì)量量化策略
生態(tài)治理的投入需要有收益，才能可持續(xù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的投入，往往是為了獲取相關(guān)的回報(bào)，有回報(bào)才能保證再生產(chǎn)的持續(xù)。但是，東部地區(qū)在生態(tài)文明建設(shè)過程中，往往面臨著雖有投入?yún)s無法通過市場(chǎng)獲取相應(yīng)收益的困境。這就導(dǎo)致許多地區(qū)在生態(tài)治理投入上產(chǎn)生了顧慮。例如東部地區(qū)往往在區(qū)域內(nèi)的濕地公園建設(shè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)園的投入上不遺余力，但在易“搭便車”的生態(tài)治理領(lǐng)域的投入則顯得不情不愿。究其原因是生態(tài)治理的質(zhì)量難以量化，無法將投入轉(zhuǎn)化為收益，生態(tài)治理往往不可持續(xù)。解決生態(tài)治理質(zhì)量量化問題，首要的對(duì)策是要解決理論問題，只有理論解釋清楚，然后用法律制度確立，才能在實(shí)踐上得以貫徹。
中國(guó)地方生態(tài)治理的集體行動(dòng)策略
相較省域而言，集體行動(dòng)策略在市域內(nèi)更容易形成，因此生態(tài)治理的可行策略首先可在市域范圍內(nèi)推進(jìn)。例如，在某些市，市域內(nèi)的生態(tài)治理補(bǔ)償?shù)靡匀嫱菩校杏騼?nèi)的生態(tài)補(bǔ)償由市政府組織和實(shí)施，由市財(cái)政做保障，市場(chǎng)內(nèi)的“搭便車”行為最終由市政府“買單”，從而使政府履行了提供公共產(chǎn)品的職能。
那么跨域的生態(tài)治理將由誰來“買單”呢？生態(tài)治理的“搭便車”行為不可避免，因此，中央政府在跨域的生態(tài)治理集體行動(dòng)中，有不可推卸的責(zé)任，生態(tài)治理集體行動(dòng)所需要的“激勵(lì)”更多的也應(yīng)由中央政府來做出，要將全國(guó)作為一盤棋，明確“激勵(lì)”體制和機(jī)制。當(dāng)前，西部地區(qū)的許多地方已經(jīng)自覺進(jìn)行了生態(tài)治理，但要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，還需要進(jìn)一步的集體行動(dòng)策略，推動(dòng)受益的東部地區(qū)參與到跨域的生態(tài)治理投入中。
【本文作者為南京審計(jì)大學(xué)國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)研究院教授】