《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》（以下簡稱為《決定》）提出，深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，必須堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。同時，在優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置中，必須改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制。自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制是生態(tài)文明體制的重要組成部分，生態(tài)文明制度和生態(tài)文明體制是整個國家治理體系的重要組成部分。由此引出如何將黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在生態(tài)文明體制改革中的問題。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)生態(tài)文明體制改革，是實現(xiàn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大課題。
一、堅持以黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)文明領(lǐng)域體制改革
推動生態(tài)文明體制改革，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。第一，中國共產(chǎn)黨是中國工人階級和中華民族的先鋒隊，始終堅持全心全意人民服務(wù)的宗旨，是領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量。第二，中國共產(chǎn)黨是自主實現(xiàn)綠色創(chuàng)新的馬克思主義政黨，創(chuàng)造性地提出了生態(tài)文明的原則、理念和目標(biāo)，鮮明地將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明”的內(nèi)容寫入了黨章中。歷史選擇了社會主義，就意味著選擇了中國共產(chǎn)黨。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨的領(lǐng)導(dǎo)必然涵蓋生態(tài)文明體制領(lǐng)域，生態(tài)文明領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)改革必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法有序有效地進(jìn)行。目前，堅持黨對生態(tài)文明體制的改革，應(yīng)該將黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在改革自然資源和生態(tài)環(huán)境管理體制的各個方面。
明確黨委在建立環(huán)境治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)作用。改革開放以來，我們已經(jīng)實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟(jì)條件下的機(jī)構(gòu)職能體系向社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的機(jī)構(gòu)職能體系的重大轉(zhuǎn)變，初步形成了政府、企業(yè)、社會和公眾共建共治的治理體系。生態(tài)治理領(lǐng)域的要求是，實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，為生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障。同時，社會治理領(lǐng)域的要求是，要按照共建共治共享要求，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。比較之下可以發(fā)現(xiàn)，環(huán)境治理體系缺乏“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“法治保障”的明確規(guī)定。為了確保政策的連續(xù)性、完整性和統(tǒng)一性，必須大力構(gòu)建以黨委為領(lǐng)導(dǎo)、政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與、法治為保障的環(huán)境治理體系。在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府、企業(yè)、社會、公眾都存在著失靈（失效）的可能和風(fēng)險，因此，必須突出黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。在社會主義法治框架中，各級黨組織必須充分發(fā)揮在生態(tài)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，充當(dāng)起政府、企業(yè)、社會、公眾四方共建和共治的發(fā)起者、召集人和監(jiān)督者的角色。只有把堅持黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)和發(fā)動社會的多方參與統(tǒng)一起來，才能有效凝聚社會力量，形成齊抓共管的局面。
明確黨委在完善生態(tài)環(huán)境管理制度中的領(lǐng)導(dǎo)作用。長期以來，我國生態(tài)環(huán)境治理中存在“九龍治水”的問題。從“山水林田湖是一個生命共同體”的科學(xué)理念出發(fā)，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，對山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)十分必要。據(jù)此，在十九大精神的基礎(chǔ)上，《決定》提出，必須統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。這樣，就提出了生態(tài)治理領(lǐng)域大部制改革的設(shè)想，即把分散在各個行政部門的生態(tài)治理事務(wù)相對集中在一個行政部門中，加強(qiáng)整體規(guī)劃、整體監(jiān)督和整體管理。推進(jìn)大部制改革不是簡單的合并機(jī)構(gòu)和精簡人員，而是要提高生態(tài)文明領(lǐng)域的國家治理現(xiàn)代化水平。由于這個過程涉及到復(fù)雜的利益格局調(diào)整、機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化、人員重新分配的問題，因此，必須加強(qiáng)總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)，只有中國共產(chǎn)黨才能承擔(dān)起這個責(zé)任。同時，建立大部制不是要復(fù)活“大政府”，而是要讓市場在資源配置中起決定性作用的前提下，使政府成為“強(qiáng)政府”和“好政府”，提高政府的行政效率和為人民服務(wù)的本領(lǐng)。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能使人民政府承擔(dān)起綠色政府的職責(zé)，為滿足人民群眾的生態(tài)環(huán)境需要、保障人民群眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益提供行政保障。
明確黨委在推進(jìn)生態(tài)治理領(lǐng)域“多規(guī)合一”中的領(lǐng)導(dǎo)作用。在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過程中，宏觀管理的手段也從計劃轉(zhuǎn)向了規(guī)劃。在現(xiàn)實中，存在著規(guī)劃不統(tǒng)一的問題。習(xí)近平總書記十分重視科學(xué)合理的規(guī)劃在社會主義生態(tài)文明建設(shè)中的作用，如在談到北京城市規(guī)劃問題時他指出，必須落實“多規(guī)合一”，要做到一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖管到底。據(jù)此，《決定》提出，必須強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)“多規(guī)合一”，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合。推進(jìn)“多規(guī)合一”，自然會涉及到不同部門的協(xié)同和整合的問題，因此，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我們不僅要把生態(tài)文明的理念、原則、目標(biāo)融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各方面，貫徹落實到各級各類規(guī)劃和各項工作中，而且要將人口、資源、能源、環(huán)境、生態(tài)安全、防災(zāi)減災(zāi)等方面的規(guī)劃統(tǒng)一起來，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合，要將生態(tài)文明領(lǐng)域的規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)一起來，還要將生態(tài)文明領(lǐng)域的規(guī)劃和國家的總體規(guī)劃統(tǒng)一起來。這樣，才能提高生態(tài)治理的現(xiàn)代化水平。
總之，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，自然包含著黨對生態(tài)文明體制改革的領(lǐng)導(dǎo)。在一般意義上，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證生態(tài)文明體制改革的社會主義性質(zhì)和方向。
二、不斷完善黨在生態(tài)治理領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)的制度
在加強(qiáng)黨對生態(tài)文明體制改革領(lǐng)導(dǎo)的同時，還必須提高黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的能力和水平，完善堅持黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革的制度。
建立健全黨對生態(tài)文明建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制
社會主義建設(shè)是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程?！稕Q定》提出，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，首先要加強(qiáng)黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這自然包括黨對生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革的領(lǐng)導(dǎo)。生態(tài)文明建設(shè)是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，在社會主義建設(shè)中具有極其重要的戰(zhàn)略地位。同時，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義生態(tài)文明”，是黨章規(guī)定的黨的重要工作和奮斗目標(biāo)。為了有效實現(xiàn)對生態(tài)文明和生態(tài)文明體制改革的領(lǐng)導(dǎo)，中國共產(chǎn)黨應(yīng)該在自己體制內(nèi)設(shè)立生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)委員會等類的決策議事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)生態(tài)文明領(lǐng)域的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)。就其工作機(jī)制來看，這一決策議事機(jī)構(gòu)應(yīng)該按照社會系統(tǒng)工程提出的總體設(shè)計部的方式開展工作，同時應(yīng)與其他議事機(jī)構(gòu)無縫銜接、協(xié)同工作。這樣，才能強(qiáng)化中國共產(chǎn)黨在生態(tài)文明領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位和權(quán)威地位。
強(qiáng)化黨組織在生態(tài)文明領(lǐng)域?qū)ν壗M織的領(lǐng)導(dǎo)作用
在政府機(jī)構(gòu)改革的過程中，我們已經(jīng)明確經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)是政府的基本職能。《決定》進(jìn)一步重申了這一點。因此，在各級人民政府及其辦事機(jī)構(gòu)向同級黨組織定期匯報工作中，必須確保如實匯報本部門生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理工作的真實情況，必須確保社會主義生態(tài)文明的理念、原則和目標(biāo)在政府工作中得到有效貫徹執(zhí)行。同時，在加強(qiáng)社會領(lǐng)域黨建工作中，必須明確黨組織在生態(tài)環(huán)境保護(hù)運動和生態(tài)文明類社會組織中的政治核心作用，切實保證黨組織在政治上、思想上、工作上的指導(dǎo)作用。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)運動和生態(tài)文明類社會組織的健康持續(xù)發(fā)展，形成生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理的強(qiáng)大社會合力。
更好發(fā)揮黨的職能部門在生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理中的作用
《決定》提出，必須優(yōu)化黨的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、機(jī)關(guān)黨建、教育培訓(xùn)等部門職責(zé)配置，在協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，做好本系統(tǒng)本領(lǐng)域的工作。社會主義生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略地位決定了生態(tài)文明建設(shè)不僅是政府職能部門的工作，而且是全黨的工作。因此，黨的各類職能部門必須參與到生態(tài)治理工作中。
對組織部門來說，在堅持黨管干部的前提下，必須堅持正確用人的原則，圍繞《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，做好相關(guān)組織工作。習(xí)近平總書記指出，要落實領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制，實行自然資源資產(chǎn)離任審計，認(rèn)真貫徹依法依規(guī)、客觀公正、科學(xué)認(rèn)定、權(quán)責(zé)一致、終身追究的原則。因此，組織部門要與其他部門協(xié)同做好這一工作，科學(xué)評價和考核領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明政績，為生態(tài)治理提供組織人事工作保障。
對宣傳部門來說，必須做好社會主義生態(tài)文明觀的宣傳工作。
對統(tǒng)戰(zhàn)部門來說，必須做好生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域的社會動員和組織工作?，F(xiàn)在，民主黨派和全國工商聯(lián)等統(tǒng)一戰(zhàn)線力量，利用其智力資源優(yōu)勢，在做好生態(tài)文明領(lǐng)域建言獻(xiàn)策工作的同時，也創(chuàng)造性地開展了一些生態(tài)文明建設(shè)示范工程，成為建設(shè)生態(tài)文明的重要力量。因此，統(tǒng)戰(zhàn)部門應(yīng)將這種積極性、能動性、創(chuàng)造性保護(hù)起來，動員和組織統(tǒng)一戰(zhàn)線力量參與生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理。同時，應(yīng)通過相關(guān)中介來教育和引導(dǎo)私營企業(yè)自覺履行社會責(zé)任和生態(tài)責(zé)任，用生態(tài)文明原則約束和防范生產(chǎn)和經(jīng)營行為，努力做綠色的儒商。
對政法部門來說，必須做好生態(tài)文明領(lǐng)域的政法工作。習(xí)近平總書記指出，只有實行最嚴(yán)明的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。因此，政法部門應(yīng)該科學(xué)指導(dǎo)公檢法部門做好生態(tài)文明領(lǐng)域的執(zhí)法工作，推廣設(shè)立環(huán)境法庭和環(huán)境警察隊伍，嚴(yán)厲打擊生態(tài)文明領(lǐng)域的違法犯罪活動，積極推動環(huán)境公益訴訟。同時，要正確處理維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，依法積極化解環(huán)境群體性事件。
對紀(jì)檢部門來說，必須積極推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域的反腐倡廉工作。在一些重大生態(tài)環(huán)境事故和事件的背后，都不同程度地存在著消極腐敗問題。因此，在與相關(guān)部門協(xié)同配合的同時，紀(jì)檢部門必須加大追查消極腐敗事件造成的生態(tài)環(huán)境事故和事件的責(zé)任，必須依法打擊生態(tài)文明領(lǐng)域的消極腐敗問題，必須嚴(yán)格規(guī)范資源開采、能源開發(fā)、土地征用的程序，避免由之導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失等問題。此外，必須嚴(yán)格規(guī)范環(huán)境影響評估，鏟除虛假評估背后的腐敗問題。
黨的各職能部門行動的關(guān)鍵是，必須將其日常工作和生態(tài)治理工作有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)黨的職能部門工作的生態(tài)化。
統(tǒng)籌設(shè)置生態(tài)文明領(lǐng)域的黨政機(jī)構(gòu)
在全面深化改革的過程中，中央成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。其中，經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項小組是其下設(shè)的一個重要的專項小組。為了進(jìn)一步落實生態(tài)文明領(lǐng)域的一系列頂層設(shè)計，切實提高生態(tài)治理的效率，可考慮獨立設(shè)置生態(tài)文明體制改革專項小組，同時，可將之作為中央生態(tài)文明建設(shè)決策議事機(jī)構(gòu)的具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)或者辦事機(jī)構(gòu)。這樣可以增強(qiáng)中央生態(tài)治理機(jī)構(gòu)的專門性、統(tǒng)一性和權(quán)威性，統(tǒng)籌推進(jìn)黨政部門之間生態(tài)治理工作。
總之，為了確保黨在生態(tài)文明領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，我們要圍繞生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革來優(yōu)化黨的組織機(jī)構(gòu)，建立和完善黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)治理的制度體系。
三、科學(xué)運用黨領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)文明體制改革的政策手段
加強(qiáng)理論指導(dǎo)工作。實踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新是社會發(fā)展和變革的先導(dǎo)。黨的十八大以來，在馬克思主義生態(tài)思想的指導(dǎo)下，在科學(xué)總結(jié)社會主義生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想形成了系統(tǒng)的生態(tài)文明思想，集中體現(xiàn)為社會主義生態(tài)文明觀。因此，必須引導(dǎo)廣大黨員和干部認(rèn)真學(xué)習(xí)和科學(xué)領(lǐng)會習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)意識，將之作為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革的指導(dǎo)思想，這樣才能確保生態(tài)文明體制改革的正確方向。習(xí)近平總書記指出，要加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，增強(qiáng)全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，營造愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣。黨的十九大提出，要牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀。按照上述精神，黨的宣傳部門必須圍繞社會主義生態(tài)文明觀尤其是習(xí)近平生態(tài)文明思想，大力開展輿論宣傳、理論研究、教育普及等方面的工作，為生態(tài)治理提供理論支撐和價值導(dǎo)引。同時，各級黨校和行政學(xué)院在加強(qiáng)對黨員和干部進(jìn)行習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想教育的過程中，必須加強(qiáng)進(jìn)行習(xí)近平生態(tài)文明思想的教育，通過創(chuàng)新教育方式，引導(dǎo)他們牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀。以此增強(qiáng)黨員干部和行政人員踐行社會主義生態(tài)文明觀的自覺性、能動性和創(chuàng)造性。
加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)工作。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，由各級黨組織提出規(guī)劃建議是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。在多年實踐探索的基礎(chǔ)上，就國家層面的每個五年規(guī)劃的制定和執(zhí)行來說，我們已經(jīng)形成了中共中央提出規(guī)劃建議、國務(wù)院制定規(guī)劃綱要、全國人民代表大會批準(zhǔn)規(guī)劃綱要、國務(wù)院及其組成機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)執(zhí)行規(guī)劃綱要的規(guī)劃模式，從而為我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展提供了科學(xué)指引。在尊重實踐和尊重群眾的基礎(chǔ)上，應(yīng)該將黨的生態(tài)文明理論創(chuàng)新成果更有效地具體化為規(guī)劃建議，按照科學(xué)決策、民主決策、依法決策的原則要求，不斷更新規(guī)劃理念、完善規(guī)劃內(nèi)容、明確規(guī)劃路徑，增強(qiáng)總體規(guī)劃的科學(xué)性、系統(tǒng)性和有效性。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的總體任務(wù)確定相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，用科學(xué)的生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃來規(guī)范政府機(jī)構(gòu)的工作，根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的總體規(guī)劃來確定生態(tài)治理行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的人員編制和經(jīng)費預(yù)算。在生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)日益繁重、生態(tài)治理任務(wù)日益艱難的情況下，環(huán)境保護(hù)等行政部門和事業(yè)單位的現(xiàn)有人員編制和經(jīng)費預(yù)算已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實際工作的需要。為此，在加強(qiáng)垂直管理的過程中，國務(wù)院等部門應(yīng)該重新核定環(huán)境保護(hù)等行政部門和事業(yè)單位的人員編制和經(jīng)費預(yù)算，為提高其工作效率提供行政保障。
加強(qiáng)立法建議工作。在生態(tài)文明體制改革中，同樣必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。根據(jù)我國社會基本矛盾的變化，從滿足人民群眾生態(tài)環(huán)境需要、維護(hù)人民群眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益的政治立場出發(fā)，黨應(yīng)該充分代表人民的意志和意愿，提出完善生態(tài)文明法律的建議，不斷更新法律理念、完善法律體系、整合配套法律，為生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)治理工作提供法律依據(jù)和保障。
【本文作者為中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員，馬克思主義學(xué)院教授、博導(dǎo)，北京市宣傳文化高層次人才培養(yǎng)資助項目“中國特色生態(tài)文明理論研究工作室”負(fù)責(zé)人；本文系研究闡釋黨的十九大精神國家社科基金專項課題“習(xí)近平社會主義生態(tài)文明觀研究”（項目批準(zhǔn)號：18VSJ006）階段性成果】
責(zé)編：董惠敏 / 李 懿