重塑央地關系是經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，將央地財政關系落到實處、細處、深處，是事關財稅體制改革大局和全面深化改革的發(fā)展重點。國內(nèi)外經(jīng)濟格局紛繁復雜，財政體制現(xiàn)存問題不斷凸顯：預算管理制度進展當中存有不規(guī)范不透明、不完全適應國家治理現(xiàn)代化的問題；稅收制度的不完善不健全，顯然也不利于市場充分競爭和公平正義，財稅體制的兩大重要制度發(fā)展滯后，不系統(tǒng)、不及時、不清晰，也會成為理順央地關系的桎梏；最終將影響財政資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的固有職能，無法發(fā)揮財政在“以政管財、以財行政”上的國家治理基礎作用和重要支柱作用，央地關系作為財稅體制改革當中的“擎天白玉柱、架海紫金梁”，妥善處理好央地關系的任務已箭在弦上，不得不發(fā)。
1994年分稅制財政管理體制改革的要求及實施效果
回溯歷史演進，按照《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)[1993]85號）的要求，1994年財稅改革主要是為了適應社會主義市場經(jīng)濟體制發(fā)展需要，1983年之前，財稅部門統(tǒng)稱為財稅局，隨后分開設立財政局和稅務局，1994年進一步分解為國稅局和地稅局，當時改革的緣由主要就是“包干制”的存在使中央財政收入占財政總收入比重小，財政收入占GDP比重低。
為了調(diào)整央地財政關系的復雜格局，分稅制改革主要涵蓋四方面內(nèi)容：按照中央與地方政府的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權與財權相結(jié)合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構(gòu)分別征管；科學核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束。由此，實現(xiàn)了“分錢制”向“分稅制”的轉(zhuǎn)變，央地財政的基礎關系得到了明顯改變。
經(jīng)過20多年的發(fā)展創(chuàng)新，“分稅制”的稅種劃分變化加快，轉(zhuǎn)移支付制度變革緩慢，可適當考慮介于專項轉(zhuǎn)移支付和一般轉(zhuǎn)移支付當中的“分類撥款”形式，即由中央規(guī)定大體用途，將財政管理權真正轉(zhuǎn)交地方，如教育經(jīng)費下?lián)芎?，地方政府可根?jù)實際因素用在人力支出或辦公支出上，增強地方的財政自治靈活性。“跑部錢進”重新滋生，導致央地關系的失衡失效，影響地方財政管理能力的提升，不利于預算管理制度和稅收制度的兩翼推進，本質(zhì)主要就是“分稅制”的執(zhí)行不力，沒法精準實現(xiàn)“財”上的央地收入劃分及“政”上的事權和支出責任劃分。
“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”要求補齊“央地財政事權和支出責任”的短板
“十二五”與“十三五”時期處在經(jīng)濟增速下滑、結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展動能轉(zhuǎn)換的關鍵時期，此前的財政競爭格局顯然不能適應當前的央地財政關系的平衡。2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中指出：“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強我國經(jīng)濟質(zhì)量優(yōu)勢。”“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為改革主旋律，涉及土地、資本、企業(yè)家才能、勞動力等諸多生產(chǎn)要素，“制度+技術”供給不斷展現(xiàn)新功能，為契合“五大發(fā)展理念”與“三去一降一補”的改革舉措，將顯著推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，實現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，成功跨越“中等收入陷阱”，央地關系的科學劃分則是落實改革的最佳方式。
在財稅體制改革方面，新《預算法》的出臺和“營改增”改革顯然推動了預算管理制度和現(xiàn)代稅收制度的構(gòu)建，能夠間接對央地財政關系的改善增添動力，相較于前兩者的具體實施，央地財政關系更多停留在政策宣傳上面。有數(shù)據(jù)顯示：地方政府用45%的預算財力承擔75%的事務，這是十分嚴重的問題，其結(jié)果就是導致財力事權不匹配。
央地財政關系要求財政責任和支出能力科學劃分，實質(zhì)上是讓中央政府管好中央事務，地方政府管好地方事務。從經(jīng)濟學的角度出發(fā)，沒有外部性的事物就是地方事務，因為無論好壞都可以由地方自主決定，在中央宏觀領導的前提下，盡量尊重地方因地制宜地發(fā)揮自治能力，適當限制中央財稅權力的無限擴張，這屬于“集權”干預轉(zhuǎn)向“放權”思維的延伸，重新把握國家的整體與局部利益、地方特殊利益與普惠利益，實現(xiàn)“簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務”，使管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變。
如1993年《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)[1993]85號）指出“事權與財權相結(jié)合”。
1995年《預算法》對分稅制明確法律形態(tài)。
十七大報告、十八屆三中全會、2014年《深化財稅體制改革總體方案》分別指出“央地財力與事權相匹配和建立事權和支出責任相適應的制度”，關系由“結(jié)合”“匹配”轉(zhuǎn)向“適應”，顯示了改革難度的增大和態(tài)度的堅決。
同年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度”。
2016年國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)[2016]49號）指出“適度加強中央財政事權，減少并規(guī)范中央與地方共同財政事權”，“財政事權”的特殊稱謂表現(xiàn)出對央地財政關系的重視，并與公共領域的“大事權”區(qū)分開來。
國務院辦公廳《關于印發(fā)基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)[2018]6號）指出“逐步建立起權責清晰、財力協(xié)調(diào)、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制”等，財政部部長劉昆則表示，“要建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系?？茖W界定各級財政事權和支出責任，形成中央與地方合理的財力格局，在充分考慮地區(qū)間支出成本因素的基礎上，將常住人口人均財政支出差異控制在合理區(qū)間，加快推進基本公共服務均等化”。筆者認為，儼然央地財政關系的法律層次還需再上臺階，如可設《財政關系法》等法律文件來加以規(guī)范（高培勇、劉尚希，2016），同時可從“三分體系”（分事、分稅、分管）和產(chǎn)權角度進行關系細分（黃前柏，2016）。
財稅機構(gòu)改革能夠提升“兩個積極性”
通過機構(gòu)改革，促進征管職能轉(zhuǎn)變，降低成本，提升征管效率，本就是央地財政關系得以完善的有效方式，因而國地稅機構(gòu)系統(tǒng)的合并是很有必要的，且最終能夠促使地方監(jiān)管能力的提升，保證地方自治能力的提高，“兩個積極性”的重點在于培養(yǎng)和激發(fā)地方自治能力。
2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》正式出臺，第三部分是深化國務院機構(gòu)改革，其中第四十六項談到：“改革國稅地稅征管體制”，具體內(nèi)容包括：將省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并，具體承擔所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責。將基本養(yǎng)老保險費等各項社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收。實行以國家稅務總局為主與?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府雙重領導管理體制等。
可以說，新一輪的機構(gòu)改革可以有效化解稅收的“流失性腐敗”，避免“土地財政”“瘋狂舉債”和“胡亂收費”，社會保障費“稅務征收、財政管理、社保服務、審計監(jiān)督”的管理格局也開始顯現(xiàn)，實現(xiàn)稅費“同管、同收、同查”，稅收收入和非稅收入將統(tǒng)一集中到一個完整、系統(tǒng)的征收機構(gòu)，也確實能夠激發(fā)地方政府的綜合自治能力。央地方財政關系歷經(jīng)“統(tǒng)收統(tǒng)支”“分灶吃飯”“包干制”“分稅制”，征管改革持續(xù)發(fā)力，財政效率和財政能力日益提升，央地財政關系的粘合度也得到提高，其實機構(gòu)改革計劃早已有跡可尋。
一是2015年《深化國稅、地稅征管體制改革方案》指出“合作而不合并”，如湖北作為全國唯一國地稅合作的聯(lián)系點，要求成為整個稅務系統(tǒng)合作借鑒的示范。
二是從2016年5月1日開始，地稅主體稅種“營業(yè)稅”轉(zhuǎn)交國稅，稅種征收范圍引發(fā)了征管結(jié)構(gòu)的變化，當時官方數(shù)據(jù)顯示：“國地稅在職人員的數(shù)量達到80萬人，約占公務員隊伍的十分之一”，國稅系統(tǒng)的人均工作量顯著增加，因此，國稅部門呼吁合并。
三是企業(yè)極度渴望“只進一家門，不進兩家門”，中央稅、央地共享稅、地方稅的稅種分離，讓執(zhí)法人員對納稅人的服務存有偏差，合并有助于提升征管效率，減少納稅人的遵從成本和稅務機關的征稅成本，避免部門惡性的稅收爭利，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營節(jié)省費用和時間，兩套申報系統(tǒng)將不復存在，“金稅三期”綜合信息辦稅功能切實轉(zhuǎn)變，“互聯(lián)網(wǎng)+稅務+人工智能”實現(xiàn)清晰的分稅而治，避免多級混庫發(fā)生，財政投入硬件、軟件的費用也將大大減少，并能有效遏制地方為招商引資而隨意使用稅收優(yōu)惠政策。
四是央地雙重管理方式在統(tǒng)計、審計等部門已經(jīng)比較成熟，改革具體實施以后，地方政府便于監(jiān)督管理稅收工作，不至于像以前那樣缺乏對國稅的領導，央地財政關系的重構(gòu)并不會影響到央地的稅收分成。
中央如何評價地方發(fā)展水平
此前，央地關系的評價體系有兩大問題，一是地方GDP總和超過全國，二是經(jīng)濟社會考核指標單一，經(jīng)濟增長率就是GDP增長率，各省千方百計地增加GDP，對生態(tài)的破壞很大。解決此問題的出路在于實行全國分類考核。湖北的縣域經(jīng)濟分三類考核的方法值得推廣。
2013年度納入湖北全省縣域經(jīng)濟工作考核范圍的縣（市、區(qū)）有80個，即：縣級市24個，縣40個，參照縣級管理的區(qū)16個。以湖北省主體功能區(qū)劃分為基礎，結(jié)合各縣（市、區(qū)）產(chǎn)業(yè)基礎、區(qū)位條件和資源稟賦等發(fā)展條件，將80個縣（市、區(qū)）分為三類考核：
第一類縣（市、區(qū)）22個，即國家和省重點開發(fā)區(qū)域所在縣（市、區(qū)）21個以及宜昌市夷陵區(qū)；
第二類縣（市、區(qū)）29個，即限制開發(fā)區(qū)域的國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)所在縣（市、區(qū)）；
第三類縣（市）29個，即限制開發(fā)區(qū)域的國家和省重點生態(tài)功能區(qū)所在縣（市）28個以及恩施市。
這一分類考核辦法淡化了GDP和工業(yè)指標的剛性作用，增加了高新技術產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重、主要污染物排放量削減指數(shù)等5項體現(xiàn)綠色發(fā)展的指標，及城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、互聯(lián)網(wǎng)寬帶（4M及以上速率）接入用戶普及率及升降幅等社會發(fā)展指標。
縣域經(jīng)濟工作綜合考核體系包括總量、人均、結(jié)構(gòu)、綠色發(fā)展、速度、后勁、社會等七大類36項考核指標。為推進綠色發(fā)展，其中設置了包括“高新技術產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重”“主要污染物排放量削減指數(shù)”“單位GDP地耗下降率”“萬元GDP能耗降低率”“森林覆蓋率和森林蓄積量”等5項體現(xiàn)綠色發(fā)展的指標。
分三類考核：第一類縣（市、區(qū)）考核指標為其中34項，第二類縣（市、區(qū)）考核指標為其中32項，第三類縣（市）考核指標為其中33項。考核分類排名，在一、二、三類縣（市）區(qū)分設8個、7個和5個“全省縣域經(jīng)濟工作先進單位”。
考核指標體系分為三個類型。Ⅰ類縣（市、區(qū)）考核指標為36項，Ⅱ類縣（市、區(qū)）考核指標35項，Ⅲ類縣（市、區(qū)）考核指標35項。這種考核辦法變化的好處在于：一是由一個“冠軍”變?yōu)槿齻€“冠軍”，經(jīng)濟小縣、生態(tài)大縣，也一樣可以出成績；二是不同的“縣情”適用不同的考核辦法，同類的縣放在一起競賽，能夠保證縣域經(jīng)濟的綠色、生態(tài)；三是讓縣域經(jīng)濟多元發(fā)展，因地制宜。由此，建議將全國各省份分為三大類，采用不同指標進行考核。其中：第一類是沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，中國經(jīng)濟的主戰(zhàn)場，包括遼寧、北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東；第二類是中部與東北，經(jīng)濟發(fā)展有潛力的區(qū)域，包括黑龍江、吉林、山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西，考慮到京津冀的霧霾問題，也可以把河北放在此類考核；其他西部地區(qū)為第三類，主要任務是保護生態(tài)。
如果分三類以不同指標考核，可以在三類考核排名中得出三個“冠軍”，不同的省份就不會只以GDP為主要的考核目標了。這將有利于完善央地關系。
【本文作者分別為湖北省統(tǒng)計局副局長，中南財經(jīng)政法大學財稅學院教授、博士生導師；中南財經(jīng)政法大學財稅學院博士研究生】
責編：張盈盈 / 李 懿