黨的十九大報(bào)告明確指出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，支持資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。長期以來，資源型地區(qū)為中國完整工業(yè)體系的建立與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，但近年來由于其面臨不同程度的資源耗竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、創(chuàng)新能力不足等問題，加之資源價格波動與環(huán)境監(jiān)管趨嚴(yán)，一些資源型地區(qū)開始出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長乏力、財(cái)政壓力加劇、轉(zhuǎn)型發(fā)展困難等問題。十九大報(bào)告已為這一困境的破解指明了方向，具體而言，可以通過自然資源管理體制改革、自然資源管理工具創(chuàng)新、跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制三個方面的體制改革與機(jī)制創(chuàng)新引領(lǐng)資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。
以自然資源管理體制改革促進(jìn)資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展
面對一些資源型地區(qū)當(dāng)前的發(fā)展困境，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用普遍聯(lián)系的觀點(diǎn)，從全國“一盤棋”的角度加以看待，而非將各個資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展割裂開來，孤立地進(jìn)行研究與推動。因此，加強(qiáng)宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)與組織領(lǐng)導(dǎo)是十分必要的。對此，十九大報(bào)告具體地指出：“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。”上述表述可被概括為“三統(tǒng)一”原則，其明確規(guī)定了自然資源管理的所有權(quán)以及用途管制職責(zé)、修復(fù)保護(hù)職責(zé)以及行政執(zhí)法職責(zé)。“三統(tǒng)一”原則在十九屆三中全會所通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》中得到了重申。以上自然資源管理體制是建立在中國特色社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)之上，是發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性的體制，從整體上加強(qiáng)了對自然資源的管理。這一體制的搭建與改革將進(jìn)一步促進(jìn)對資源型地區(qū)的統(tǒng)籌規(guī)劃，可以在一定程度上避免由于分散管理所造成的效率低下以及資源浪費(fèi)等問題。
此后，2018年的兩會審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。為了貫徹落實(shí)“三統(tǒng)一”原則，改革自然資源管理體制，提出組建自然資源部與生態(tài)環(huán)境部。自然資源部“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”，從而在對各類自然資源的使用現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)查并施行確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，建立自然資源有償使用制度，實(shí)現(xiàn)對各類自然資源的開發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)的統(tǒng)籌規(guī)劃與嚴(yán)格監(jiān)管；生態(tài)環(huán)境部則“統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”，以嚴(yán)格監(jiān)管并著力解決中國所面臨的突出的生態(tài)環(huán)境問題，其主要職責(zé)從擬定并監(jiān)督落實(shí)相關(guān)的生態(tài)環(huán)境政策，到對生態(tài)環(huán)境狀況進(jìn)行監(jiān)測督查與污染防治，進(jìn)而為解決生態(tài)環(huán)境問題構(gòu)建一張嚴(yán)密的保護(hù)網(wǎng)。
從黨的十九大、十九屆三中全會，到《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》的頒布，以自然資源管理體制改革為引領(lǐng)的資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的導(dǎo)向已十分明晰。這也意味著中國將開始對資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)行國家層面上的統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)而使中央頂層設(shè)計(jì)與地區(qū)自謀發(fā)展相結(jié)合形成新的轉(zhuǎn)型動力。
以自然資源管理工具創(chuàng)新統(tǒng)籌資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展
在改革自然資源管理體制的基礎(chǔ)上，對資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)行宏觀統(tǒng)籌與規(guī)劃還需要科學(xué)高效的管理工具，即自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。黨的十八屆三中全會出臺的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中正式提出探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表。
資產(chǎn)負(fù)債表作為會計(jì)學(xué)中的概念，包含“資產(chǎn)”“負(fù)債”與“所有者權(quán)益”等要素。如果將這一概念應(yīng)用到自然資源管理中，那么自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的構(gòu)成要素則對應(yīng)為“自然資源資產(chǎn)”“自然資源負(fù)債”與“自然資源所有者權(quán)益”。上述三個構(gòu)成要素之間存在“資產(chǎn)＝負(fù)債＋所有者權(quán)益”的恒等式關(guān)系。該恒等式中蘊(yùn)含著對自然資源的開發(fā)利用與保護(hù)修復(fù)進(jìn)行管理與監(jiān)督所需要的數(shù)量關(guān)系，即在一定時期內(nèi)實(shí)際所使用的自然資源，其凈值應(yīng)當(dāng)?shù)扔谠搰一虻貐^(qū)所擁有并可以進(jìn)行開發(fā)利用的自然資源數(shù)量與從其他國家或地區(qū)進(jìn)口補(bǔ)充的自然資源數(shù)量之和。在宏觀管理層面上看，這一恒等式也意味著資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展所造成的生態(tài)環(huán)境破壞與資源耗竭的程度，應(yīng)當(dāng)?shù)扔诰S持社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展與居民生活需要得到滿足的自然資源數(shù)量與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，再加上潛在透支的自然資源再生能力與生態(tài)環(huán)境承載能力的總和。
自然資源資產(chǎn)負(fù)債表可以使用實(shí)物表或價值表的形式進(jìn)行編制，前者有助于對不同種類、不同特征的自然資源進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)與管理，后者則可以實(shí)現(xiàn)自然資源的價值評估與加總。通過編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，關(guān)注其中的存量變化與流量變化、當(dāng)期平衡與跨期平衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對可耗竭資源減少與可再生資源再生的過程進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，并為監(jiān)測督查工作的開展提供標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。
自然資源資產(chǎn)負(fù)債表自提出之后，其研究、編制與應(yīng)用尚處在探索階段。但可以明確的是，中國不僅需要自然資源管理體制的改革，而且需要自然資源管理工具的創(chuàng)新，并據(jù)此對資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展制定戰(zhàn)略、出臺政策。
以跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制的導(dǎo)入助力資源型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展
黨的十九大報(bào)告指出優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量與穩(wěn)定性的重要性，并明確提出要建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)補(bǔ)償是指一種由生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者對生態(tài)服務(wù)的提供者進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊环N行為。這一補(bǔ)償行為主要以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的長期安全與可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，通過生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)，建立補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)而對生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者彼此之間的關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)。
資源型地區(qū)在面臨資源耗竭的同時，往往還伴隨著較為嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。因此，生態(tài)補(bǔ)償作為一種跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，對資源型地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展將發(fā)揮積極作用。其所連接的兩端分別是生態(tài)受益的補(bǔ)償主體與提供生態(tài)服務(wù)的補(bǔ)償對象。前者決定是否進(jìn)行補(bǔ)償、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以及承擔(dān)補(bǔ)償費(fèi)用的主體，該職能通常由國家或地方政府承擔(dān)，但也存在由政府做出補(bǔ)償決策，同時由其他相關(guān)的非政府組織或企業(yè)對資源型地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償付費(fèi)的情況。后者則為接受補(bǔ)償?shù)膶ο?，即正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程之中的資源型地區(qū)?；趪业恼w統(tǒng)籌規(guī)劃，面對不同類型的資源型地區(qū)，必須合理確定補(bǔ)償對象以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而最大化實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償之后的經(jīng)濟(jì)績效。需要注意的是這里所講的經(jīng)濟(jì)績效，既包括補(bǔ)償區(qū)域，又包括受補(bǔ)償區(qū)域，是一種真正意義上的整體經(jīng)濟(jì)績效。
通常，對資源型地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其范圍存在著上限與下限，上限應(yīng)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的受益者從服務(wù)中獲得的價值，下限則為資源型地區(qū)作為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者所付出的成本。在該范圍內(nèi)，雙方以改善生態(tài)所需成本或資源型地區(qū)提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值為基礎(chǔ)，通過協(xié)商實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償機(jī)制中的雙方共同利益，進(jìn)而做到激勵相容。
結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)來看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞蕉喾N多樣，且各有優(yōu)勢，除資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償與政策補(bǔ)償?shù)瘸Ｒ娦问揭酝?，還包括技術(shù)補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償?shù)刃问?。技術(shù)補(bǔ)償可以為資源型地區(qū)提供提高資源使用效率、改善生態(tài)環(huán)境、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展所需要的技術(shù)支持，包括但不限于咨詢服務(wù)、技術(shù)指導(dǎo)與培訓(xùn)等；產(chǎn)業(yè)補(bǔ)償則是指為了改變資源型地區(qū)單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，可為其提供促進(jìn)替代性相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的補(bǔ)償措施。此外，對補(bǔ)償方式的選擇必須綜合考慮補(bǔ)償主體與補(bǔ)償對象的動機(jī)、意愿與特征，要滿足跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制的長期可持續(xù)性，特別是要適應(yīng)補(bǔ)償對象，即資源型地區(qū)，其自身的需求和發(fā)展現(xiàn)狀。
與自然資源管理體制改革與管理工具創(chuàng)新不同，跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制是對資源耗竭、轉(zhuǎn)型困難的資源型地區(qū)直接提供幫助與支持的有效途徑。該機(jī)制也體現(xiàn)了全國“一盤棋”的思想，通過協(xié)調(diào)多方力量，導(dǎo)入外部資金與資源，分擔(dān)資源型地區(qū)的壓力，助力其轉(zhuǎn)型發(fā)展。
【本文作者分別為南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授、中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心研究員、全國中國特色社會主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心研究員；南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生。本文系國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“國際分工體系重塑與中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究”（編號：14BJL048）、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目以及中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新中心項(xiàng)目的成果】
責(zé)編：賀勝蘭 / 李 懿