資源型城市是以本地區(qū)礦產(chǎn)、石油、森林等自然資源開采、加工為主導產(chǎn)業(yè)的城市。目前，我國共有資源型城市118個，約占全國城市總量的18%，覆蓋總人口1.54億，其中東三省資源型城市合計30個，約占全國資源型城市的1/4。作為我國重要的能源、資源戰(zhàn)略保障基地，由資源型城市匯集起來的資源型地區(qū)是國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐，資源型地區(qū)的平穩(wěn)、有序與健康轉型是新時代必須直面的問題。
當前我國資源型地區(qū)長期積累的產(chǎn)業(yè)結構單一、經(jīng)濟活力不足、民生問題突出、生態(tài)破壞嚴重、治理體系不完善等矛盾尚未得到根本解決。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，能源、原材料等行業(yè)產(chǎn)能過剩問題日漸突出，大宗資源性產(chǎn)品價格低位震蕩，國際能源格局發(fā)生重大調(diào)整，又進一步延緩了資源型地區(qū)轉型的速度。
資源型地區(qū)轉型是一項復雜的系統(tǒng)工程，引導資源型地區(qū)逐步走出“路徑依賴”和“資源詛咒”的困擾，擺脫傳統(tǒng)發(fā)展模式依賴，培育發(fā)展新動能，需要我們具備系統(tǒng)思維，通盤考慮，頂層設計。在這個過程中，需要正確認識我國資源型地區(qū)轉型中的幾個關鍵問題，處理好如下幾個關系。
正確認識和處理“老產(chǎn)業(yè)”與“新動能”的關系
資源型地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構一般都比較單一，大多數(shù)屬于傳統(tǒng)的“老產(chǎn)業(yè)”，而正是這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)構成了現(xiàn)有資源型地區(qū)工業(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展的堅實基礎和比較優(yōu)勢，具有積極的現(xiàn)實生產(chǎn)力價值。隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，加快推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級成為普遍共識，激活沉淀的要素資源成為創(chuàng)新發(fā)展的驅動力。因此，在資源型地區(qū)轉型的過程中，應正確處理“老產(chǎn)業(yè)”與“新動能”的關系，找到實現(xiàn)資源型地區(qū)新舊動能轉換接續(xù)的關鍵點。
一方面，要充分利用、挖掘原有產(chǎn)業(yè)的基礎與優(yōu)勢，提升產(chǎn)業(yè)整合的有效度，與接續(xù)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)互補式對接，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，形成新老結合的良性產(chǎn)業(yè)集群，避免陷入單一的投資拉動型經(jīng)濟發(fā)展路徑；另一方面，要不斷集聚新動能發(fā)展的各類要素與資源稟賦，培育更多的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，以新動能優(yōu)化經(jīng)濟結構，實現(xiàn)資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構的接續(xù)性升級，特別是要在把握“兩化”融合的基礎上，積極搶占云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、空間信息等產(chǎn)業(yè)技術制高點，推動資源型地區(qū)生產(chǎn)方式向柔性、智能、精細轉變。
正確認識和處理“頂層設計”與“地方治理”的關系
國家高度重視資源型地區(qū)轉型發(fā)展工作，國務院先后發(fā)布了《關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013-2020年）》等一系列文件和規(guī)劃，國家發(fā)改委也出臺了《關于加強分類引導培育資源型城市轉型發(fā)展新動能的指導意見》，進一步明確分類引導資源型城市可持續(xù)發(fā)展的目標任務和政策措施?？梢哉f，國家層面關于資源型地區(qū)轉型發(fā)展的頂層制度設計已經(jīng)謀劃完成，制度體系已近完備，余下的關鍵問題則是制度的有效落實，即如何基于“新建型”“成長型”“成熟型”和“衰退型”這四類不同的資源型地區(qū)，根據(jù)各區(qū)域上述資源型地區(qū)的結構性特征，有針對性地實施差異化的地方治理路徑的問題。
一方面，各地方政府應透徹領會“頂層設計”的制度理念和基本方向，全面謀劃國家關于資源型地區(qū)發(fā)展的總體布局，避免出現(xiàn)歪曲性或選擇性執(zhí)行政策的問題；另一方面，具體到不同的資源型地區(qū)，則要發(fā)揮“地方治理”的主動性、積極性和創(chuàng)造性，應出臺系列細化、配套、可操作的具體舉措，根據(jù)各區(qū)域資源保障能力和經(jīng)濟社會可承受能力，分類施策、因地制宜、特色發(fā)展，避免千篇一律。
正確認識和處理“經(jīng)濟發(fā)展”與“職能轉變”的關系
實現(xiàn)“經(jīng)濟發(fā)展”是資源型地區(qū)轉型發(fā)展的核心要務，經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，需要不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)“外生依靠型”向“內(nèi)生自主型”增長的有效轉變。政府應因勢利導，既要有效市場，也要有為政府，兩者相得益彰，共同發(fā)揮作用。
因此，在處理“經(jīng)濟發(fā)展”與“職能轉變”的關系中，一方面，應發(fā)揮市場經(jīng)濟的基礎性和決定性作用，強化資源要素的市場化配置，充分尊重市場意志，大力推進減政放權，降低制度性交易成本，不斷掃除妨礙提高行政效能的制度羈絆，創(chuàng)優(yōu)發(fā)展環(huán)境，激發(fā)市場活力，促進資源型地區(qū)服務型政府建設；另一方面，應構建資源型地區(qū)新型營商環(huán)境，加快轉變政府職能，增加資源型地區(qū)公共服務的有效供給，運用信息化手段提高行政效率和行政審批透明度。政府應成為資源型地區(qū)資源開發(fā)、資源補償、生態(tài)建設和環(huán)境整治等方面的責任主體，逐步將資源地區(qū)轉型中的生態(tài)環(huán)境治理成本內(nèi)部化，對資源衰竭地區(qū)，給予必要的資金和政策支持。
正確認識和處理“自我發(fā)展”與“借力發(fā)力”的關系
產(chǎn)業(yè)結構單一、發(fā)展活力不足是資源型地區(qū)轉型發(fā)展遇到的普遍問題，長期以來形成的“自我發(fā)展”的計劃經(jīng)濟式思維是桎梏資源型地區(qū)轉型發(fā)展的重要因素。因此，在資源型地區(qū)轉型發(fā)展過程中，應正確認識和處理“自我發(fā)展”與“借力發(fā)力”的關系，單依靠自身的“孤島式”發(fā)展時代已經(jīng)過去，跨界發(fā)展已經(jīng)成為經(jīng)濟轉型發(fā)展的普遍共識。
因此，資源型地區(qū)轉型發(fā)展應放眼世界、拓寬視野，積極融入國際或國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。我國很大一部分資源型地區(qū)都與“一帶一路”“京津冀協(xié)同發(fā)展”“長江經(jīng)濟帶”有交集，因此，資源型地區(qū)轉型發(fā)展應抓住這些難得的歷史機遇，拓寬思路，借力發(fā)力，突破發(fā)展。在“自我發(fā)展”與“借力發(fā)力”的同向共振中，不斷筑巢引鳳，推進資源型地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的域內(nèi)外延伸、推動融合性產(chǎn)業(yè)復合與循環(huán)發(fā)展，推進資源型地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構向多元、差異、新型方向轉變。
正確認識和處理“轉型收益”與“轉型成本”的關系
應該說，促進資源型地區(qū)經(jīng)濟轉型發(fā)展是對過去計劃體制下政策負效應的積極、主動補償與修正，從長遠看，促進資源型地區(qū)轉型發(fā)展的“轉型收益”中不僅蘊含著經(jīng)濟性收益，表現(xiàn)為區(qū)域財富的增加以及民眾生活水平的提升，而且更應彰顯出包含經(jīng)濟效益在內(nèi)的“整體性”收益，特別是通過資源型地區(qū)轉型發(fā)展促進環(huán)境質(zhì)量提升所帶來的相關外部性收益；同時，資源型地區(qū)轉型過程中還會付出諸多成本，這些成本或是顯性的或是隱性的，大致涵蓋了產(chǎn)業(yè)及相關結構轉換成本、生態(tài)環(huán)境修復和保護成本、轉型過程引起的社會性成本等方面。
因此，為了正確認識和處理“轉型收益”與“轉型成本”的關系，應在全面認識“轉型收益”的豐富內(nèi)涵的基礎上，綜合研判特定地區(qū)資源型地區(qū)“轉型成本”的實際承載能力。在促進資源型地區(qū)經(jīng)濟轉型發(fā)展的過程中，應最大限度地增加轉型地區(qū)民眾的“轉型收益”，減少因轉型而付出的“轉型成本”，消除政策實施阻力，暢通政企、干部群眾間的關系，通過建立和健全國家、企業(yè)和個人共同支持的資源型地區(qū)的社會保障機制，對區(qū)域內(nèi)各類生活困難人員實施分類施助，適當降低養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險等方面的繳費標準；此外，還應完善區(qū)域環(huán)境補償機制。
隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，供給側結構性改革持續(xù)深入推進，資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展將面臨更多嚴峻挑戰(zhàn)。當前，我國已進入全面建成小康社會的決勝階段，資源型地區(qū)轉型發(fā)展面臨新的要求，擺脫傳統(tǒng)發(fā)展模式依賴、培育發(fā)展新動能已成為轉型發(fā)展的關鍵任務。為此，我們應在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念指引下，客觀分析資源型地區(qū)轉型發(fā)展的現(xiàn)實和潛在問題，準確把握和充分利用國內(nèi)外各方面有利條件，積極探索各具特色的資源型地區(qū)轉型發(fā)展的新路徑、新模式和新舉措，并及時總結成熟經(jīng)驗，及時上升為國家政策，加快國家層面的資源型地區(qū)轉型政策的迭代速度，努力開拓我國資源型地區(qū)轉型與創(chuàng)新發(fā)展的新局面。
【本文作者為東北大學中國特色社會主義理論體系研究中心教授、博導】
責編：李 懿 / 董惠敏