全球化時(shí)代的移民浪潮洶涌澎湃，席卷世界每個(gè)角落。2017年聯(lián)合國(guó)國(guó)際移民報(bào)告顯示，全球移民總量已從1990年的1.53億增長(zhǎng)到2017年的2.58億，后者占世界總?cè)丝诘?.4%。在斯蒂芬•卡斯?fàn)査购婉R克•J•米勒所言的“移民時(shí)代”，幾乎沒有國(guó)家可以完全置身于國(guó)際移民潮之外，大部分國(guó)家都同時(shí)扮演著移民輸出國(guó)、輸入國(guó)和過(guò)境國(guó)的角色。這些國(guó)家在享受著巨大“移民紅利”的同時(shí)，也面臨著“移民問題”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國(guó)際移民問題已成為全球治理體系下的重要議題。
持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、安全穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境和愈益寬松的移民政策，使得來(lái)華追逐“中國(guó)夢(mèng)”成為國(guó)際移民潮的新趨勢(shì)。2016年6月，中國(guó)正式成為國(guó)際移民組織（IOM）的第165個(gè)成員國(guó)，這意味著中國(guó)將以更加開放的態(tài)度對(duì)待外來(lái)移民。“一帶一路”合作倡議的提出和推進(jìn)，使得我國(guó)與世界各國(guó)的人才交流更加緊密。黨的十九大召開后，中國(guó)開始推動(dòng)形成全面開放新格局，“鋪開紅地毯”，吸引天下英才。據(jù)聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)的國(guó)際移民逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)，2017年常住中國(guó)大陸的外籍人口將近100萬(wàn)。
越來(lái)越多的外國(guó)人涌入到中國(guó)，散布到各個(gè)城市空間。尤其是在國(guó)際化程度較高的北京、上海、廣州等城市，來(lái)自世界各國(guó)、各種語(yǔ)言的外國(guó)人在這些城市里工作、經(jīng)商、學(xué)習(xí)、生活已成為常態(tài)。但這些具有非國(guó)民性、高流動(dòng)性、高異質(zhì)性的移民群體對(duì)我國(guó)社會(huì)、政治和公共服務(wù)系統(tǒng)都提出了巨大挑戰(zhàn)，如國(guó)家安全問題、當(dāng)?shù)厣缛号c移民群體矛盾問題、異域文化與本土文化沖突問題等等。作為傳統(tǒng)的移民輸出大國(guó)，我們?nèi)狈Τ墒斓膶?duì)待移民流入的制度體系與管理經(jīng)驗(yàn)。因此，如何充分挖掘和利用國(guó)際移民紅利，以及構(gòu)建和完善外來(lái)移民治理體系，則是新時(shí)代中國(guó)國(guó)家治理亟待解決的重大課題。
1949年以來(lái)中國(guó)外來(lái)移民治理體制的發(fā)展演變
中國(guó)雖非傳統(tǒng)移民國(guó)家，但具有相當(dāng)悠久的外來(lái)移民歷史。秦漢時(shí)期就有很多周邊國(guó)家和地區(qū)的外國(guó)人進(jìn)入中國(guó)。唐宋時(shí)期，東西方各國(guó)人對(duì)中國(guó)這片土地更是趨之若鶩。但近代以后，由于中國(guó)經(jīng)歷了西方帝國(guó)主義列強(qiáng)侵略的屈辱歷史和民族危機(jī)，在華外國(guó)人在那一段時(shí)期內(nèi)一直被視為造成國(guó)內(nèi)不穩(wěn)定的因素及潛在危險(xiǎn)。新中國(guó)成立以來(lái)，在華外國(guó)人的人口結(jié)構(gòu)、數(shù)量和管理機(jī)制無(wú)不具有鮮明的時(shí)代特征。當(dāng)代外來(lái)移民管理機(jī)制的歷史沿革正是中國(guó)“限制”和懷疑的政策向開放和接軌的政策轉(zhuǎn)變的印證。
新中國(guó)成立后以“嚴(yán)管”“限制”為主的外僑管理機(jī)制
對(duì)于在華外國(guó)人而言，1949年是個(gè)分水嶺。新中國(guó)成立之初，面對(duì)以美國(guó)為首的西方資本主義國(guó)家對(duì)中國(guó)在政治上孤立、經(jīng)濟(jì)上封鎖和軍事上威脅的局面，毛澤東同志提出“另起爐灶”“打掃干凈房子再請(qǐng)客”和“一邊倒”的外交方針政策，這也成為當(dāng)時(shí)管理在華外國(guó)人的基本原則。
“打掃房子”
新中國(guó)成立之初，百?gòu)U待興，對(duì)僑居我國(guó)的外國(guó)人更是底數(shù)不清、情況不明。為了摸清外國(guó)僑民的情況，徹底清除帝國(guó)主義在中國(guó)的特權(quán)和殘余勢(shì)力，涉外工作的首要任務(wù)是“打掃房子”。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)在華外國(guó)人包括前使館人員、宗教勢(shì)力代表、各種經(jīng)濟(jì)、文化機(jī)構(gòu)人員等在內(nèi)，共有27.3萬(wàn)多人。1950年11月5日，周恩來(lái)總理批示同意外交部關(guān)于《外僑管理外資處理意見》的報(bào)告，全面開展僑民登記和僑民身份認(rèn)定。1954年11月16日，公安部發(fā)布《關(guān)于舉行全國(guó)外僑總登記的指示》，要求對(duì)全國(guó)外僑總?cè)藬?shù)、國(guó)籍、分布、職業(yè)及存在問題等進(jìn)行審查和登記。有計(jì)劃、有步驟、有區(qū)別地“趕、擠”“帝資”僑民 ，而對(duì)于蘇聯(lián)、朝鮮、印度、尼泊爾等國(guó)及一些無(wú)國(guó)籍的僑民則允許其居留，并給予適當(dāng)安置。1956年4月12日，公安部《關(guān)于頒發(fā)“全國(guó)外僑情況和今后外僑管理工作的方針及1956年的工作計(jì)劃”的通知》指出，“趕、擠”資本主義國(guó)家僑民的歷史性任務(wù)已經(jīng)基本上完成。在華外僑無(wú)論其數(shù)量還是人口結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重大變化，來(lái)自資本主義國(guó)家的僑民人口由新中國(guó)成立初期的55944人降到7833人。
全面管控
1955年以后，中國(guó)開始打開國(guó)門“請(qǐng)客”，如邀請(qǐng)和接納東歐、朝鮮、越南等兄弟國(guó)家的代表團(tuán)、留學(xué)生、外商、游客等來(lái)華訪問、學(xué)習(xí)、經(jīng)商和旅游等。但隨著中蘇關(guān)系的惡化，中國(guó)開始建立以“嚴(yán)管”“限制”為主的外國(guó)人管理機(jī)制，對(duì)在華外國(guó)人的政治待遇、遷移居留和社會(huì)活動(dòng)等進(jìn)行全面管控。在政治待遇上，外國(guó)僑民不享有政治權(quán)利，不能參與任何政治活動(dòng)。中國(guó)政府對(duì)外僑組織和團(tuán)體不受理、不承認(rèn)，并對(duì)非法組織予以公開取締。對(duì)外國(guó)人在中國(guó)的旅行、居留和社會(huì)活動(dòng)等方面通過(guò)“外僑管理四項(xiàng)法規(guī)”來(lái)實(shí)施管理。對(duì)在中國(guó)境內(nèi)旅行或遷居的外僑，尤其是遷居北京的外僑，要經(jīng)過(guò)公安部門的層層請(qǐng)示、反復(fù)審查和嚴(yán)格限制。改革開放前夕，中國(guó)境內(nèi)外僑數(shù)量處于新中國(guó)成立后的最低水平，僅有1.5萬(wàn)左右。
改革開放以來(lái)以出入境管理為主的外國(guó)人管理體制
改革開放以后，為引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和吸引外商投資，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)，中國(guó)開始放寬外國(guó)人準(zhǔn)入限制，鼓勵(lì)外國(guó)人來(lái)華考察、合作、學(xué)習(xí)、旅游等。相應(yīng)地，外來(lái)移民政策和管理也開始從嚴(yán)格限制轉(zhuǎn)向?qū)捤杀憷?，逐漸建立一套以出入境管理為主的外國(guó)人管理體制。對(duì)于這一時(shí)期外國(guó)人管理的改革發(fā)展大體包括以下幾個(gè)方面：
放寬限制
1978年以后，中國(guó)的外國(guó)人管理工作方針經(jīng)歷了由“簡(jiǎn)化手續(xù)、掌握情況、重點(diǎn)控制”到“維護(hù)主權(quán)、保衛(wèi)安全、依法管理、寬嚴(yán)適當(dāng)”再到“維護(hù)主權(quán)、保衛(wèi)安全、適應(yīng)開放、服務(wù)四化建設(shè)”的轉(zhuǎn)變，并相應(yīng)地出臺(tái)了一系列法律、法規(guī)、辦法等，逐漸放寬外國(guó)人入境、旅行、居留方面的限制。如1983年以后，各地方陸續(xù)拔除了“外國(guó)人未經(jīng)許可不準(zhǔn)超越”的標(biāo)志牌，逐漸擴(kuò)大外國(guó)人自由旅行區(qū)，除一些軍事禁區(qū)、邊境地區(qū)外，我國(guó)大部分市縣區(qū)域已對(duì)外國(guó)人開放；1986年取消了外國(guó)人出境簽證制度，實(shí)行口岸簽證等，這些措施大大便利了外國(guó)人入出境，使得來(lái)華投資、旅游、商貿(mào)、學(xué)習(xí)的外國(guó)人數(shù)量飛速增長(zhǎng)，外國(guó)人入出境人口從1978年的102萬(wàn)人次上升到1999年的1678.4萬(wàn)人次。1999年1月1日開始取消境外人員定點(diǎn)住宿制度。進(jìn)入21世紀(jì)后，全國(guó)基本上取消了外國(guó)人定點(diǎn)住宿限制，外國(guó)人入境后可以自由選擇住宿點(diǎn)。隨著改革開放的深入，尤其是2004年建立永久居留制度后，中國(guó)與西方的經(jīng)濟(jì)文化交流日益頻繁，越來(lái)越多外國(guó)人攜家?guī)Э趤?lái)中國(guó)定居，在華常住外籍人口從1980年的近2萬(wàn)人上升到2011年的近60萬(wàn)。
完善出入境管理體系
除了放寬限制，中國(guó)也開始改革出入境管理體制。新中國(guó)成立初期，主要由內(nèi)務(wù)部、外交部和中國(guó)人民解放軍公安部隊(duì)負(fù)責(zé)外僑的管理、入出境及簽證審批、開放口岸出入境檢查等。1956年后，這些職能開始逐漸移交到公安部門。1983年公安部成立外國(guó)人管理出入境管理局，同時(shí)在地方建立相應(yīng)的出入境管理處或?qū)ｉT的外國(guó)人管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)逐漸下放了辦理外國(guó)人各項(xiàng)簽證、證件的權(quán)限，省、區(qū)、市一級(jí)可授權(quán)縣、市以上的公安出入境管理部門簽發(fā)出入境簽證、居留、就業(yè)證件。1985年頒布《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》，對(duì)外國(guó)人入境、居留、旅行、出境等問題都做出規(guī)定。再加上1980年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》以及后來(lái)頒布實(shí)施一系列有關(guān)外國(guó)人管理的法律法規(guī)，外國(guó)人管理工作開始走向規(guī)范化、法制化。
實(shí)際上，1996年就已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)搭建起一套自上而下的公安出入境管理體系。這套體系在對(duì)外國(guó)人管理流程上主要分為簽證辦理與發(fā)放、邊防口岸查驗(yàn)、入境管控三個(gè)環(huán)節(jié)，涉及外交部、公安部和地方公安機(jī)關(guān)。隨著來(lái)華外國(guó)人數(shù)量劇增、活動(dòng)范圍大幅度擴(kuò)大，外國(guó)人管理的權(quán)限和工作重心進(jìn)一步下移，延伸至社區(qū)，逐漸建立了一套“二級(jí)機(jī)構(gòu)、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的管理機(jī)制，如上海的很多國(guó)際化社區(qū)已經(jīng)建立集審批、服務(wù)和監(jiān)管“三位一體”的外國(guó)人管理機(jī)制。外國(guó)人管理已經(jīng)由集中式管理向?qū)俚厥焦芾磙D(zhuǎn)變。
創(chuàng)新外國(guó)人管理模式
隨著外國(guó)人的增多，隨之而來(lái)的三非移民（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）、違法犯罪、群體沖突等問題也與日俱增。這對(duì)中國(guó)原有的城市管理與服務(wù)系統(tǒng)提出了巨大挑戰(zhàn)。為此，中國(guó)開始摸索和創(chuàng)新外來(lái)移民管理模式。一是建立各部門相互協(xié)作的外國(guó)人管理機(jī)制。如公安部于2007年?duì)款^成立全國(guó)范圍的外國(guó)人管理工作部際協(xié)調(diào)小組，建立外國(guó)人管理的“大外管”協(xié)作機(jī)制。隨后，北京、上海、江蘇、浙江、廣東等地方相繼成立外國(guó)人管理工作小組，推動(dòng)“大外管”機(jī)制的建立。二是以服務(wù)促管理，如廣州登峰街道的外國(guó)人管理服務(wù)工作站模式、上海長(zhǎng)寧古北的市民服務(wù)中心模式。三是借助外國(guó)人力量來(lái)管理和服務(wù)外國(guó)人，如上海浦東仁恒濱江園的“洋居委”模式、義烏的外國(guó)“老娘舅”模式。
以上可以發(fā)現(xiàn)，改革開放以來(lái)，面對(duì)日益復(fù)雜的外國(guó)人管理問題，我國(guó)目前主要建立了以出入境管理為主的外國(guó)人管理體制，無(wú)論是國(guó)家層面還是地方層面都取得了一定成效。如管理權(quán)限不斷下放，管理主體從單一走向多元，管理模式由管控型轉(zhuǎn)向服務(wù)型等。但需要指出的是，改革開放40年來(lái)，我國(guó)以管制為主的出入境管理體系并沒有發(fā)生根本改變。雖然對(duì)于外國(guó)人入出境管制不斷放寬，但這種“放松”是工具性的、選擇性的，主要目的在于鼓勵(lì)理想型移民（如外國(guó)專家、高級(jí)技術(shù)人員等）的遷入，而對(duì)于非理想型移民的遷入仍然嚴(yán)格限制，從而形成了鼓勵(lì)高端、控制一般、限制“低端”、嚴(yán)打三非的管理體制。
中國(guó)外來(lái)移民治理的新形勢(shì)、新問題與新挑戰(zhàn)
近年來(lái)，全球化與全球治理走到了重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，西方國(guó)家出現(xiàn)了國(guó)內(nèi)保護(hù)主義、逆全球化和反移民思潮。中國(guó)卻以堅(jiān)定的信念，爭(zhēng)當(dāng)全球化的領(lǐng)跑者。隨著中國(guó)“深度全球化”時(shí)代的到來(lái)，將有更多的元素，如資本、人員、文化、意識(shí)形態(tài)等在中國(guó)場(chǎng)域內(nèi)相遇、碰撞與重構(gòu)。由此，我國(guó)外來(lái)移民治理也面臨新形勢(shì)、新問題與新挑戰(zhàn)。
外來(lái)移民人口日益復(fù)雜，基本情況掌握更加困難
隨著中國(guó)參與全球化的深入，來(lái)華外國(guó)人不再是最初的來(lái)自少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家的專家、高管和老板，而是呈現(xiàn)出來(lái)源廣泛、身份復(fù)雜、層次多樣、流動(dòng)性高、異質(zhì)性強(qiáng)等特點(diǎn)。目前北京、上海、廣州等大城市常住外籍人口都超過(guò)10萬(wàn)，不僅有來(lái)自發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的投資者和專業(yè)人才，也有來(lái)自世界各地的各種類型的移民，三非移民也有增無(wú)減。來(lái)源國(guó)也越來(lái)越廣泛，涵蓋世界大部分國(guó)家和地區(qū)。如2017年義烏入出境50多萬(wàn)人次的外商涉及世界199個(gè)國(guó)家和地區(qū)，其中常住義烏的1.4萬(wàn)外商就來(lái)自133個(gè)國(guó)家和地區(qū)。
全球化、信息化和新自由主義思潮相互交織影響，賦予跨國(guó)實(shí)踐新的內(nèi)涵。人口不再與國(guó)土緊密依存、空間上不再受限、文化上不再是同質(zhì)。大部分外來(lái)移民往往不在中國(guó)“落地生根”，而是隨著商貿(mào)、工作、學(xué)業(yè)等需要而游走于世界各地，四海為家，欲留還走。這些人通常與兩個(gè)或多個(gè)國(guó)家保持經(jīng)常性的交往與聯(lián)系，身份認(rèn)同更加多元復(fù)雜。包括移民、難民、流亡者、旅行者、勞工在內(nèi)的這些流動(dòng)群體及個(gè)人，正構(gòu)成當(dāng)前世界移民的主要特征，且對(duì)民族國(guó)家及國(guó)際關(guān)系的影響前所未有。外來(lái)移民這些多樣性、復(fù)雜性和不穩(wěn)定性的新趨勢(shì)進(jìn)一步加大了我們掌握外來(lái)移民基本情況的難度，同時(shí)也容易出現(xiàn)外來(lái)移民“底數(shù)不清、情況不明”的狀況。
外來(lái)移民小社會(huì)正在形成，社會(huì)隔閡不斷加深
隨著來(lái)華移民的增多，中國(guó)成規(guī)模的外來(lái)移民族裔聚居區(qū)越來(lái)越多。如上海古北日本人聚居區(qū)、北京的望京韓國(guó)城、青島的韓人社區(qū)、廣州小北路非洲人聚居區(qū)、天津的外籍人士聚居區(qū)等。這些聚居區(qū)里商店、學(xué)校、教堂、俱樂部等一應(yīng)俱全，已然形成自給自足的移民小社會(huì)。這些聚居區(qū)都具有較強(qiáng)的封閉性與排他性。外來(lái)移民雖與我們毗鄰而居，卻自成一體。移民群體將自己獨(dú)特的聯(lián)系方式、社會(huì)組織、生活習(xí)慣等移植過(guò)來(lái)，并通過(guò)群體效應(yīng)，直觀、鮮明地嵌入中國(guó)社會(huì)，“移民孤島”式、“陌生人社會(huì)”式的城市格局正在中國(guó)出現(xiàn)。
外來(lái)移民把高低兩端或多個(gè)社會(huì)帶到中國(guó)社會(huì)場(chǎng)域，同時(shí)也帶來(lái)了新的族群團(tuán)結(jié)、宗教活動(dòng)等，而且這些運(yùn)作方式已經(jīng)超越特定的地域界限和民族身份，不僅對(duì)中國(guó)原有的社會(huì)秩序造成巨大沖擊，而且對(duì)中國(guó)社會(huì)治理形成巨大挑戰(zhàn)。現(xiàn)行的社會(huì)管理體制對(duì)這些既具有高流動(dòng)性又喜歡抱團(tuán)聚居的外來(lái)移民尚缺乏有效性和合法性，從而出現(xiàn)“管理真空”“細(xì)節(jié)空白”。這些“管理真空”或“細(xì)節(jié)空白”有可能成為移民非法居留、犯罪、吸毒等問題的溫床，國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定存在隱患。
三非移民及違法犯罪不斷增加，地方管制陷入困境
世界人口的跨國(guó)流動(dòng)，使得全球進(jìn)入“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，其中一個(gè)重要緣由是對(duì)非理想型移民及混在移民隊(duì)伍里的恐怖分子的失控。世界各國(guó)都采取嚴(yán)厲措施控制非法移民活動(dòng)，不但收效甚微，有時(shí)甚至適得其反，中國(guó)也不例外。近年來(lái)，中國(guó)的三非移民逐年增多。據(jù)2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于外國(guó)人入出境及居留、就業(yè)管理工作情況的報(bào)告》顯示：1995年，中國(guó)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門查處“三非”外國(guó)人首次突破1萬(wàn)人次，此后逐年遞增，2007年后有所下降；2011年，全國(guó)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門查處“三非”外國(guó)人2萬(wàn)余人次。同時(shí)，外國(guó)人違法犯罪現(xiàn)象也日益嚴(yán)重，甚至暴露出走私、販毒、販賣人口等有組織犯罪活動(dòng)。
事實(shí)上，中國(guó)地方執(zhí)法部門對(duì)非法移民的查處力度非常大。2009年5月份開始，中國(guó)地方開始實(shí)施對(duì)外國(guó)人簽證核查。尤其是2013年實(shí)施《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》和《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》以后，各地方開展更加廣泛的簽證檢查行動(dòng)。除了加強(qiáng)簽證查處，還通過(guò)對(duì)外國(guó)人住房租賃的強(qiáng)制登記以及對(duì)舉報(bào)外國(guó)人違法犯罪行為給予獎(jiǎng)勵(lì)等措施來(lái)遏制三非移民。但三非移民也采取一系列的策略來(lái)應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)卣墓芸?。如廣州的“三非”非洲人常常選擇清晨、深夜等警察不在崗的時(shí)間出入公共場(chǎng)所，或者遠(yuǎn)離移民聚居區(qū)，向佛山等周邊城市轉(zhuǎn)移。這樣就使得地方政府的移民管制陷入“無(wú)法流動(dòng)的第二狀態(tài)”的困境，即三非移民因?yàn)闊o(wú)證件等各種原因以不同方式被困在目標(biāo)國(guó)。
外來(lái)移民權(quán)利意識(shí)越發(fā)強(qiáng)烈，相關(guān)法律制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后
跨國(guó)遷移往往從經(jīng)濟(jì)目的開始，但隨著在目標(biāo)國(guó)日常實(shí)踐的深入，移民開始關(guān)注自身合法權(quán)益及政治權(quán)利問題。而且，跨國(guó)主義背景下出現(xiàn)了“世界公民”和“彈性公民”現(xiàn)象，人們開始呼吁以參與和文化開放為基礎(chǔ)的“新公民權(quán)”，要求遷入國(guó)給予移民更多的公民權(quán)關(guān)懷。目前中國(guó)，無(wú)論是移民個(gè)體還是移民群體都越來(lái)越多地嵌入到中國(guó)的社會(huì)發(fā)展和政治生活中來(lái)。如上海浦東仁恒濱江園的“洋居委”現(xiàn)象、義烏兩會(huì)期間的“外籍人士座談會(huì)”現(xiàn)象等。另外，外來(lái)移民社團(tuán)如外國(guó)人商會(huì)、俱樂部、協(xié)會(huì)等已在不同層面上出現(xiàn)于中國(guó)各地。外來(lái)移民社團(tuán)的出現(xiàn)表明中國(guó)的外來(lái)移民社會(huì)正在構(gòu)建，外來(lái)移民話語(yǔ)權(quán)也正在不斷強(qiáng)化。
但無(wú)論是國(guó)家層面的法律制度還是地方實(shí)踐，都尚未對(duì)這些新需求、新現(xiàn)象給予正面的有效回應(yīng)。目前我國(guó)有關(guān)外國(guó)人方面的法律、法規(guī)、規(guī)章主要有：1994年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)境內(nèi)外國(guó)人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》；1995年頒布的《中華人民共和國(guó)出境入境邊防檢查條例》；1996年實(shí)施的《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》；2004年實(shí)施的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》；2011年頒布的《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》；2012年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》；2013年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》等。這些法律法規(guī)在規(guī)范外國(guó)人的入境、居留、出境等方面不斷突破，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。如我國(guó)至今尚未有“移民”概念，有些外國(guó)人已經(jīng)在中國(guó)連續(xù)居住十幾二十年，“綠卡”制度門檻過(guò)高，簽證政策上也沒有給予相應(yīng)支持。雖然近年來(lái)出臺(tái)了很多新政策，但是這些政策大多數(shù)都是針對(duì)高端移民的，一般移民很少能從中獲利。
另外，目前中國(guó)在外來(lái)移民的具體活動(dòng)行為方面的法律法規(guī)要么完全空白，要么模棱兩可，這就造成了外來(lái)移民活動(dòng)及地方治理的無(wú)法可依。如有關(guān)外國(guó)人在華結(jié)社問題，我國(guó)法律就處于空白狀態(tài)。目前只有1989年發(fā)布的《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》對(duì)外國(guó)商會(huì)成立及其管理問題做了相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定早已不能適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需要了。如規(guī)定外國(guó)商會(huì)只能按照國(guó)別成立，并在民政部登記。但實(shí)際情況是，外國(guó)人已經(jīng)在地方自發(fā)成立了很多外國(guó)商會(huì)，地方民政部門采取外國(guó)人商會(huì)備案的形式對(duì)它們進(jìn)行管理，并沒有實(shí)質(zhì)效果。地方政府部門在探索外來(lái)移民治理創(chuàng)新實(shí)踐上面臨著嚴(yán)峻的法律制度限制與困境。
全面構(gòu)建外來(lái)移民治理體系的新探索
對(duì)于外來(lái)移民治理所面臨的新形勢(shì)、新問題與新挑戰(zhàn)，以前的觀念、法律、實(shí)踐等顯然已經(jīng)不合時(shí)宜。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)外來(lái)移民工作給予前所未有的重視，并在國(guó)家層面搭建外來(lái)移民治理體系框架，地方政府也相繼推出一系列寬松便利的出入境政策措施。2018年3月，全國(guó)人大通過(guò)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機(jī)制，組建國(guó)家移民管理局。國(guó)家移民管理局的建立，標(biāo)志著我國(guó)具有現(xiàn)代化治理水平的國(guó)際移民治理體系正式確立。我們應(yīng)該以此為契機(jī)，準(zhǔn)確把握中國(guó)國(guó)際移民發(fā)展態(tài)勢(shì)，從國(guó)家、社會(huì)、地方及移民等層面，多維度、全方位構(gòu)建中國(guó)外來(lái)移民治理體系。
國(guó)家層面：構(gòu)建體系與法治治理
促進(jìn)中國(guó)外來(lái)移民治理體系與世界接軌
我國(guó)目前正處于全球化發(fā)展加速、人口老齡化加劇的轉(zhuǎn)型時(shí)期，堅(jiān)持和擴(kuò)大對(duì)外開放，吸引更多國(guó)際人才，是實(shí)現(xiàn)“人才強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的必經(jīng)之路。首先，我們要準(zhǔn)確把握我國(guó)發(fā)展形勢(shì)，長(zhǎng)遠(yuǎn)地、戰(zhàn)略性地規(guī)劃我國(guó)國(guó)際移民事業(yè)，“加強(qiáng)全局性、基礎(chǔ)性、長(zhǎng)效性建設(shè)投入”，充分挖掘和利用外來(lái)移民人口紅利，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。其次，要放眼全球，樹立與世界接軌的“移民”觀念與概念，積極參與全球移民治理事務(wù)，在危機(jī)遷移和全球遷徙的援助和管理中擔(dān)任起更重要的角色，打擊人口販賣、減少非法移民。最后，借鑒西方主要移民國(guó)家先進(jìn)的國(guó)際移民制度及治理經(jīng)驗(yàn)，借力于“一帶一路”合作倡議，構(gòu)建國(guó)際移民治理的合作機(jī)制，建立一套與世界接軌的、具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的外來(lái)移民治理體系，以服務(wù)于中國(guó)自身與世界的可持續(xù)性發(fā)展，推進(jìn)人口更安全、有序、正常地遷徙與融入。
建立完善的國(guó)際移民法律法規(guī)體系
對(duì)外來(lái)移民進(jìn)行有效治理，首先要有完備的法律制度體系作為保障。目前我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)工作實(shí)踐，解決外來(lái)移民日益增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)需要與相關(guān)法律制度供給不足的矛盾刻不容緩。
加快涉外法律的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)從出入境管理法到移民法的轉(zhuǎn)變。目前的出入境管理法主要以中外人員出入境管理為核心，涉及人員和交通工具的出境、入境、居留等方面的審批、檢查和處罰等，存在權(quán)威性不夠、適用性不廣、有效性不強(qiáng)等問題。就外來(lái)移民方面而言，出入境管理法的主要目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)外來(lái)移民的管控，這與發(fā)達(dá)國(guó)家的移民法有天壤之別。移民法應(yīng)該以移民為核心，既要考慮國(guó)家的安全與未來(lái)發(fā)展和民族的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，又要考慮外來(lái)移民的根本利益問題?？v觀世界各國(guó)，無(wú)論是傳統(tǒng)移民國(guó)家還是非傳統(tǒng)移民國(guó)家都有一部專門的移民法。為此，我國(guó)要加快研究制定一部統(tǒng)籌兼顧國(guó)家安全、人道主義、經(jīng)濟(jì)理性和人力資源等因素的《移民法》，這既是中國(guó)國(guó)際移民事業(yè)與國(guó)際接軌的體現(xiàn)，又是實(shí)現(xiàn)國(guó)際人才“請(qǐng)得進(jìn)、留得住、用得好”的關(guān)鍵。
出臺(tái)落實(shí)具體法律法規(guī)，讓外來(lái)移民和相關(guān)部門有法可依。只有出臺(tái)具體的法律法規(guī)才能更好地規(guī)范和引導(dǎo)外來(lái)移民的行為和活動(dòng)，減少涉外糾紛，促進(jìn)外來(lái)移民的文化適應(yīng)與社會(huì)融入。因此，應(yīng)該從實(shí)際情況出發(fā)，邀請(qǐng)移民群體代表、相關(guān)涉外部門共同討論、制定、完善具體法律政策，如出臺(tái)外來(lái)移民社會(huì)組織法、投資移民法、技術(shù)移民法等；修改完善有關(guān)外國(guó)人社會(huì)保障、子女教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面的法律法規(guī)。
國(guó)家要給予地方涉外部門工作以明確的法律政策支持。中國(guó)外來(lái)移民事務(wù)因涉及到國(guó)家安全、民族利益、國(guó)際關(guān)系等方面，一直以來(lái)被視為高度敏感和內(nèi)部化的問題，相關(guān)工作人員為避免“動(dòng)輒獲咎”，對(duì)外來(lái)移民相關(guān)工作無(wú)論態(tài)度上還是做法上都相當(dāng)保守。如外來(lái)移民相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)與公布，因?yàn)閲?guó)家沒有明確的法律政策支持，沒有形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)收集渠道與公布口徑，從而導(dǎo)致外來(lái)移民統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)混亂或缺失，直接妨礙了我國(guó)外來(lái)移民治理工作的規(guī)范化、公開化和信息化。
完善外來(lái)移民治理制度、體制和機(jī)制
針對(duì)當(dāng)前外來(lái)移民治理體制政出多門、權(quán)限不清、銜接不當(dāng)?shù)葐栴}，要以組建國(guó)家移民管理局為契機(jī)，將原來(lái)分散于多個(gè)部門的職能、事務(wù)、權(quán)限等相對(duì)集中到國(guó)家移民管理局，探索和建立外來(lái)移民治理的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，在國(guó)家層面建立國(guó)際移民治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)部門、各個(gè)地方的溝通、協(xié)調(diào)與合作。
此外，建立全國(guó)范圍的外來(lái)移民信息化管理體系與社會(huì)融入制度。如建立專門的國(guó)際移民數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)移民信息進(jìn)行分類研究；加大國(guó)際移民社會(huì)融入方面基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，如建立國(guó)家層面的國(guó)際移民社會(huì)融入研究機(jī)構(gòu)，給予國(guó)際移民社會(huì)融入課題更多的學(xué)術(shù)關(guān)懷；加強(qiáng)外來(lái)移民公共服務(wù)體系建設(shè)，推進(jìn)外來(lái)移民治理真正實(shí)現(xiàn)從管控型體制向服務(wù)型體制轉(zhuǎn)變。
社會(huì)層面：提供服務(wù)與協(xié)作治理
外來(lái)移民進(jìn)入中國(guó)后就成為中國(guó)社會(huì)中的移民，他們的日常實(shí)踐涉及宗教、文化、風(fēng)俗、習(xí)慣等社會(huì)生活的方方面面。要減少外來(lái)移民群體給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響，就要在社會(huì)層面整合各方力量，建立外來(lái)移民治理的社會(huì)參與和協(xié)作機(jī)制。
在社會(huì)層面，主要是依托社會(huì)組織或志愿團(tuán)體的力量，通過(guò)提供服務(wù)或文化交流的方式來(lái)促進(jìn)外來(lái)移民管理和社會(huì)融合。目前中國(guó)有關(guān)涉外管理與服務(wù)的專業(yè)社會(huì)組織還不多，一方面由于中國(guó)制度和政策上不支持，另一方面由于中國(guó)社會(huì)對(duì)外來(lái)移民管理和服務(wù)的社會(huì)認(rèn)知度和重視程度都不高。因此，首先在觀念上要引導(dǎo)社會(huì)公眾摒棄對(duì)外來(lái)移民“他者”身份的偏見，形成開放、尊重、友好的社會(huì)氛圍，減少社會(huì)摩擦和糾紛的產(chǎn)生。充分發(fā)揮社會(huì)媒體積極的輿論導(dǎo)向作用，對(duì)外來(lái)移民群體給予客觀公正的宣傳與報(bào)道，避免外來(lái)移民“污名化”現(xiàn)象。最重要的，除了呼吁更多現(xiàn)有社會(huì)組織為外來(lái)移民提供幫助之外，還要成立更多專業(yè)的涉外社會(huì)組織與志愿團(tuán)體，為在華外來(lái)移民提供法律援助、語(yǔ)言培訓(xùn)、心理疏導(dǎo)、文化交流等專業(yè)化、個(gè)性化服務(wù)。
地方層面：整合資源與創(chuàng)新治理
雖說(shuō)外來(lái)移民治理的法律、制度等需要國(guó)家進(jìn)行總體規(guī)劃協(xié)調(diào)和構(gòu)建體系，但外來(lái)移民治理的具體工作和實(shí)踐主要在地方。這里的“地方”，可以是一座城市、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)集群乃至一片地區(qū)。應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動(dòng)整合地方各種社會(huì)資源，對(duì)外來(lái)移民實(shí)行有效治理。
第一，地方政府成立專門的移民管理機(jī)構(gòu)。通過(guò)移民管理機(jī)構(gòu)牽頭整合各方資源，建立多方參與合作的外來(lái)移民治理機(jī)制。這個(gè)合作機(jī)制發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于專業(yè)部門的有效主導(dǎo)和關(guān)系協(xié)調(diào)。為此，地方要加快搭建國(guó)家移民管理局的對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)部門，將原來(lái)分散于各個(gè)部門的職能相對(duì)集中，劃分權(quán)限、理順關(guān)系。
第二，搭建多功能服務(wù)和交流平臺(tái)。目前在上海、義烏等地方都成立了外來(lái)移民“一站式”服務(wù)中心，這些做法在促進(jìn)外來(lái)移民服務(wù)與管理方面取得了很大的成效。如義烏2002年就成立了涉外服務(wù)中心，為外來(lái)移民提供投資咨詢、審批登記手續(xù)代辦、涉外法律糾紛調(diào)處等方面的服務(wù)。同時(shí)還創(chuàng)辦義烏世界商人之家，在聚集創(chuàng)業(yè)人才、搭建外商服務(wù)平臺(tái)、暢通交流合作渠道、促進(jìn)多元文化融合、推動(dòng)國(guó)際性體育和慈善公益事業(yè)發(fā)展等方面均發(fā)揮了積極作用。
第三，提高專業(yè)水平，加強(qiáng)三非移民及違法犯罪活動(dòng)的打擊力度。真實(shí)有效的數(shù)據(jù)信息是治理外來(lái)移民的根基。因此，需要建立實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的國(guó)際移民數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，隨時(shí)跟蹤把握外來(lái)移民的動(dòng)向。同時(shí)還需要配備更多外語(yǔ)水平高、業(yè)務(wù)熟練的工作人員，提高外來(lái)移民治理的效率與專業(yè)化水平。此外，更要打破原有的“管控”治理模式，轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新管理模式。
移民層面：互相嵌入與借力治理
作為政治、經(jīng)濟(jì)和文化力量的全面參與者，移民影響著城市治理、發(fā)展乃至社會(huì)運(yùn)動(dòng)形式的變革。但對(duì)于移民，我們實(shí)際上還知之甚少。這些外來(lái)移民的社會(huì)組織形態(tài)是怎樣的？他們的日常聯(lián)系或者社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是以什么方式進(jìn)行的？他們是如何影響著城市發(fā)展和治理呢？弄清楚這些問題對(duì)外來(lái)移民的治理及社會(huì)融入相當(dāng)重要。
與外來(lái)移民群體建立良好的互動(dòng)關(guān)系是實(shí)現(xiàn)外來(lái)移民治理與社會(huì)融入的重要途徑?？v觀國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，移民在一段時(shí)間后往往會(huì)參與到遷入地的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方方面面。但長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)的外來(lái)移民一般只活躍在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和族裔圈子內(nèi)部，沒有外國(guó)人參與到公共事務(wù)中來(lái)。為此，我們要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，將更多外來(lái)移民納入到我們的公共事務(wù)及外來(lái)移民治理體系中來(lái)，借助外來(lái)移民群體本身的力量，更好地促進(jìn)他們?cè)谥袊?guó)社會(huì)的有序融入。當(dāng)然，我們也要通過(guò)各種方法破除文化隔閡的藩籬，與外來(lái)移民群體建立開放互動(dòng)的聯(lián)系，深入了解移民群體內(nèi)部的結(jié)構(gòu)形態(tài)與運(yùn)作規(guī)則等，這將有利于增進(jìn)理解、促進(jìn)融合，有助于建設(shè)外來(lái)移民治理體系，更有益于建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)。
【本文作者分別為復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授、博導(dǎo)、陳樹渠比較政治發(fā)展研究中心主任】
責(zé)編：趙博藝 / 賀勝蘭