中共中央、國務院印發(fā)《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，提出“城鄉(xiāng)社區(qū)治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定”。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元，其中城市社區(qū)是城市基層治理的平臺。近年來，中央對城鄉(xiāng)社區(qū)治理提出了一系列新理念、新思想、新要求，為促進相關治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行了頂層設計。治理理念在城市社區(qū)層面的運用催生并豐富了社區(qū)治理的相關實踐。各地城市社區(qū)治理將民主、參與、責任、理性等原則導入實踐，逐漸呈現(xiàn)出治理主體多元化、治理方式多樣化等特點。
浙江省諸暨市江新社區(qū)貫徹“楓橋經(jīng)驗”，開展了富有成效的治理實踐。浙江是基層協(xié)商民主的先發(fā)地，曾涌現(xiàn)出溫嶺“民主懇談”等典型案例。在“楓橋經(jīng)驗”的發(fā)源地浙江省諸暨市也有鄉(xiāng)村協(xié)商共治的經(jīng)驗，例如楓源村“三上三下”民主議事機制及各級“鄉(xiāng)賢參事會”等。這些創(chuàng)新探索，把協(xié)商民主與基層社會治理有機結合起來，逐步形成多元共治的機制。
江新社區(qū)作為諸暨市創(chuàng)新發(fā)展城市版“楓橋經(jīng)驗”的典型代表，以加強黨建為引領，以創(chuàng)新社會治理為動力，以增強社區(qū)自治和服務功能為重點，構建基層社會服務管理平臺，推動社區(qū)治理體制機制改革創(chuàng)新，引領帶動社區(qū)治理整體水平邁上了新臺階。
江新社區(qū)屬于諸暨市較大的社區(qū)，于1996年9月成立，位于諸暨市暨陽街道城東區(qū)，東至環(huán)城東路，南至暨東路，西至艮塔東路，北至江東路及濱江北路。社區(qū)區(qū)域面積為0.79平方公里，社區(qū)共有樓群201幢，截至2018年6月，有居民5037戶，總人口14100人，其中在冊戶數(shù)2986戶，人數(shù)7457人。江新社區(qū)既是居民集聚區(qū)，也是繁華商業(yè)區(qū)。社區(qū)內(nèi)有16家共建單位，480余家商貿(mào)業(yè)單位，流動人口眾多，治安情況較為復雜。
江新社區(qū)為適應社會主要矛盾的變化，滿足居民需要，在打造共建共享共治的社會治理格局方面勇于探索，在維護和諧穩(wěn)定美麗的社會環(huán)境方面積極開展工作，先后獲得“全國和諧社區(qū)建設示范社區(qū)”“省平安家庭創(chuàng)建活動示范社區(qū)”“ 省級文明社區(qū)”“ 省級百佳社區(qū)”等榮譽稱號。
本文以近年來諸暨市江新社區(qū)的實踐為例，重點描述“楓橋經(jīng)驗”作為鄉(xiāng)村基層社會治理經(jīng)驗如何在城市落地開花，并著重探討如何創(chuàng)新城市社區(qū)治理模式和社區(qū)治理方式，是新時代“楓橋經(jīng)驗”題中應有之義。
城市社區(qū)多元共治模式的形成
一般而言，社區(qū)治理有三種實踐模式：一是行政主導型。即強調政府指導，主要手段是行政管理，因此，社區(qū)治理主體對行政力量的依賴度較高。二是自治型。政府對社區(qū)的干預較少，社區(qū)居民和社區(qū)組織在社區(qū)治理中發(fā)揮核心作用，社區(qū)決策機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構能夠正常運轉，社區(qū)按照法律和其他制度安排規(guī)范運行。三是共同治理型。構建社區(qū)自治系統(tǒng)與政府行政系統(tǒng)的共生機制，政府在培養(yǎng)、指導社區(qū)組織過程中逐漸將管理職責讓位于社區(qū)居民與社區(qū)組織，社區(qū)治理多元主體合作，互動治理機制有效聯(lián)動。
江新社區(qū)凝聚政府、居委會、社區(qū)組織、駐區(qū)單位以及社區(qū)居民的共同力量，積極構建多元化的城市社區(qū)治理主體。這種新的社區(qū)治理格局和治理體制，與傳統(tǒng)社區(qū)治理體制的最大差別就在于，強調社區(qū)治理的主體不是一元的，而是多元的。政府、社區(qū)以及居民各歸其位，并且各擔其責。
政府頂層設計和工作指導
政府指導絕不是政府包辦一切，而是政府要擔負起健全社區(qū)治理體制機制、完善政策法規(guī)、引導和支持各方力量積極參與的責任。第一，立足于社會發(fā)展的實際情況，對社區(qū)的建設和發(fā)展進行宏觀指導，健全利益表達、協(xié)調、保護機制，引導群眾依法行使權利、表達訴求、解決糾紛。第二，負責為社區(qū)提供公共服務，監(jiān)督社區(qū)居委會和社區(qū)社會組織，著力完善社區(qū)治理體系的構建。第三，支持各類社會主體自我約束、自我管理等功能，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等“軟法”在社區(qū)治理中的積極作用。第四，積極發(fā)揮政府自身優(yōu)勢，協(xié)調各方關系，厘清“權力清單”。
依托居民委員會
居民委員會作為基層群眾性自治組織，是社區(qū)治理的重要主體。居委會一方面發(fā)揮滿足社區(qū)成員需求的作用，提供多種社區(qū)服務；另一方面作為連接政府和社區(qū)成員的橋梁與紐帶，在充分發(fā)揮自治職能的同時，積極協(xié)助政府開展社會治安、法律服務、社區(qū)矯正、矛盾糾紛化解、特殊群體服務管理等工作。
發(fā)揮社區(qū)居民主體作用
居民是社區(qū)發(fā)展的主體力量。參考“楓橋經(jīng)驗”的實踐，江新社區(qū)通過制度保障和推動社區(qū)居民參與治理，增強社區(qū)居民主人翁意識，合民心、聚民力，讓居民管事、讓居民做主。此外，社區(qū)充分發(fā)揮精英居民的主體優(yōu)勢，挖掘社區(qū)內(nèi)黨員的活力、凝聚力與創(chuàng)造力，培育社區(qū)居民的志愿服務精神。
培育并發(fā)動社會組織參與
社會組織是社區(qū)治理的重要力量。隨著社區(qū)居民需求的多樣化和利益主體的多元化，社會組織在社區(qū)內(nèi)扮演著治理的輔助者、服務的提供者和活動的組織者等多重角色。例如，江新社區(qū)充分培育社會組織，為社區(qū)居民提供公共服務：由樓道長、社區(qū)黨員組建的“笑笑志愿者”隊伍每晚協(xié)助公安部門開展治安巡邏，防范風險；居民樂隊、排舞隊、晚唱隊組織居民開展娛樂活動，促進社區(qū)的和諧；“江大姐議事會”組織居民對社區(qū)事務進行討論和決策，成為凝聚民情民意的一條重要渠道。
駐區(qū)單位大力支持
駐區(qū)單位是指社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位及行政機關。盡管駐區(qū)單位與所屬社區(qū)沒有行政隸屬關系，但駐區(qū)單位的場地、設施、資金、人才等資源優(yōu)勢可以有效補充社區(qū)治理中政府資源投入的不足，促進社區(qū)進一步開展工作。江新社區(qū)通過與駐區(qū)單位進行溝通交流，確定任命一名駐區(qū)單位的人員作為聯(lián)絡員，積極組織轄區(qū)內(nèi)16家駐區(qū)單位發(fā)揮各自專長，共同參與社區(qū)建設，化解社區(qū)治理中的一些困難。例如，當社區(qū)需要開展青少年法制培訓的時候，來自司法局的聯(lián)絡員可以指派專業(yè)人員講授法制宣傳課；若小公園內(nèi)某樹的花粉飄散嚴重影響了居民生活，社區(qū)可通過與駐區(qū)相關單位聯(lián)系，利用駐區(qū)單位園林管理處的資源對樹木進行治理或轉移。
城市社區(qū)居民自治的實施
社區(qū)需要積極開展自治、法治、德治“三治融合”的示范社區(qū)建設工作，建立健全以自治為基礎、德治為引領、法治為保障的治理體系。江新社區(qū)自2007年便開始實施了社區(qū)居委會公推直選的程序，實行黨務、居務、財務“三公開”制度，設立了居民議事協(xié)商委員會和居務監(jiān)督委員會。同時，社區(qū)建有“社區(qū)片警—社區(qū)片長—居民組長—樓群組長—鄰里守望員”五級綜治工作網(wǎng)絡，橫向到底、縱向到邊，營造出“家庭瑣事不出樓道、鄰里糾紛不出社區(qū)”的和諧氛圍。
自治為基礎
把社區(qū)事務的決策權交給居民，推動居民自治化、規(guī)范化和程序化。把居民、樓群組長、黨員干部等成員積極動員起來，參與社區(qū)公共事務的治理。依托居民代表會議、居民議事協(xié)商會、居務監(jiān)督會等組織，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局。社區(qū)的事務從討論到?jīng)Q策，都由居民自己作主，形成“自己的事情自己辦，小區(qū)的事情小區(qū)辦，大家的事情商量辦”的議事原則。
“社區(qū)民主議事會”主要由社區(qū)黨組織負責人和居委會負責人各1人、居住本社區(qū)的黨員干部3至5人、居民代表3至5人組成。議事會主要的工作內(nèi)容是及時解決居民反映的問題，一時不能解決的重大問題，需按照有關政策，向居民及時說明情況，待條件成熟后立即辦理。把居民提出的合理建議，通過公開欄向社區(qū)居民進行公示，廣泛征求社區(qū)居民的意見和建議，形成統(tǒng)一意見后，將社區(qū)無法解決和落實的問題，及時向上級機關反映，由上級有關部門和上級領導出面幫助協(xié)商解決。
黨組織是核心
著力加強基層黨組織建設，充分發(fā)揮黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。
首先，注重社區(qū)黨組織建設。建立健全社區(qū)黨委領導下的以小區(qū)為格、樓棟為點的“小區(qū)支部+樓棟黨小組”的黨建工作機制和組織架構，設立黨員先鋒崗，劃定黨員責任區(qū)。江新社區(qū)目前共有642名在職黨員，73名返鄉(xiāng)走親干部，325名支部黨員，黨員人數(shù)約占社區(qū)總人口的22%。在社區(qū)社會組織中成立3個“兩新”黨支部，在社區(qū)17個網(wǎng)格建立17個小區(qū)黨支部，在34個樓道建立黨小組，形成了完善的“黨委——黨支部——黨小組——黨員代表——黨員”五級工作網(wǎng)格。
其次，對黨員隊伍進行分層教育、分類管理。通過收看電教片、支部書記上黨課、交流討論座談會等方式對老黨員加強管理，通過電視、網(wǎng)絡、微信等平臺對年輕黨員進行日常教育，貫徹黨的重大方針政策。對流動黨員進行每月電話、短信聯(lián)系，跟蹤管理以定期了解流動黨員的思想和動態(tài)。
再次，推動黨員活動“三定一查”：確定每月10日為黨員活動日，集中開展學習教育；固定黨員責任區(qū)，充分發(fā)揮黨員的先進性作用，將黨員所在樓道劃分為“黨員責任區(qū)”，掌握居民信息動態(tài)，及時提供幫助服務；固定黨員聯(lián)系戶，每個黨員聯(lián)系一名居民，在思想上、生活上提供一對一幫扶。
服務是根本
江新社區(qū)工作者主動上門服務是對城市社區(qū)治理工作方法的創(chuàng)新，即推行“你說話我辦事”的宗旨，變被動工作為主動服務，使居民辦事做到“小事不出樓，大事不出區(qū)”。以前是居民找社區(qū)解決困難，現(xiàn)在是黨員、社區(qū)工作者主動進小區(qū)去了解居民需要反映和解決的事情。在走訪居民的過程中，社區(qū)工作者也贏得了民心。例如，孫偉成夫婦居住在江東新村5幢，年事已高又體弱多病，身邊沒有子女照顧，因此網(wǎng)格長盡量上門為他們提供方便的服務，包括送市民卡、上門收取醫(yī)療保險費用等。在社區(qū)工作者的走訪過程中，得知江東新村的孫老太已滿90歲，便向她兒子徐師傅說明老太已達到享受政府埋單的居民養(yǎng)老服務的標準，徐師傅很快為他母親辦理了相關手續(xù)，使孫老太在第一時間享受到了政府福利。
“江大姐調解室”對綜治工作的參與和促進
城市社區(qū)綜治機制和全科網(wǎng)格的建立
社區(qū)綜治工作中心始建于2005年，建立之初主要以社區(qū)巡邏為主，后來又增加了統(tǒng)籌社區(qū)治安、平安志愿者巡邏、社區(qū)矯正、法律服務、矛盾糾紛化解、特殊人群等服務內(nèi)容，真正成為綜治工作中心。中心主任由社區(qū)黨委書記兼任，配備一名專職副主任，并由2名社工、社區(qū)民警、律師、調解服務團隊共同組成。綜治工作中心的創(chuàng)新主要是：第一，推動成立“笑笑志愿者”隊伍，由樓道組長、社區(qū)黨員、退休干部、機關工作人員和熱心公益的社區(qū)居民組成，共有1562人，本著“我為大家巡一夜，大家為我巡一年”的共識，每夜協(xié)助公安部門開展治安巡邏。該隊伍僅2017年就處置上報苗頭事件136起，將一批治安隱患消滅在萌芽狀態(tài)里，為平安社區(qū)筑起了一道流動防線。第二，建立綜治工作示范園，把社區(qū)中的一個公園作為綜治平安體驗園，建立各類安全防范的宣傳教育主題墻，引導社區(qū)居民在喝茶閑話之余，學習危險防范知識，提升發(fā)現(xiàn)處置各類安全隱患的能力。第三，創(chuàng)辦社區(qū)學院，為居民講授法治知識、危險防范技能，暑期為學生講授法律知識，同時也為居民開設了文化課和書畫、攝影、舞蹈、太極等興趣課程，教師都是由社區(qū)有專業(yè)知識的志愿者擔任。此外，社區(qū)還把另一個公園建成了文化樂園，居民樂隊、晚唱隊、排舞隊等均可在公園內(nèi)進行自主排演和休閑，既豐富了居民的文化生活，又為社區(qū)增添了活力。
根據(jù)社區(qū)的樓層分布、地理位置、居民數(shù)量等因素，以社區(qū)組織為核心，按照“專職力量一員一格、兼職力量多員一格”的原則，江新社區(qū)劃分為17個網(wǎng)格，社區(qū)書記擔任網(wǎng)格長，9名社區(qū)干部和8名居民黨員擔任專職網(wǎng)格員，每人配備一部“平安通”手機，156名樓道長擔任網(wǎng)格信息員。
所有網(wǎng)格員、信息員對所在網(wǎng)格進行巡查走訪時，堅持“全科網(wǎng)格、全心服務”的理念，面對面傾聽民意，了解群眾訴求和社區(qū)情況，隨后運用“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，將鄰里糾紛、安全隱患、重點人員異常動態(tài)、流動人口變更等信息第一時間通過“平安通”手機上報，隨后街道四個平臺綜合指揮中心派單處理，做到信息第一時間收集、上報、處理，實現(xiàn)服務群眾‘零距離’，打通了基層治理的最后一公里，由此構建出一張“橫向到邊、縱向到底、條線結合、及時處置”的社區(qū)“全科網(wǎng)格”。例如，網(wǎng)格員在巡查中發(fā)現(xiàn)來自外省的早餐店老板行為可疑、行蹤神秘，可能涉及參與邪教組織。網(wǎng)格員第一時間上報相關信息，會同城東派出所干警將潛伏于社區(qū)的兩位參與邪教人員抓獲，并及時移交相關部門處理。
“江大姐調解室”對社區(qū)矛盾糾紛的化解
“江大姐調解室”是社區(qū)為居民自治搭建的一個平臺，通過吸納基層群眾參與矛盾糾紛化解工作，讓居民自己的事情自己解決。“江大姐調解室”由社區(qū)居民自發(fā)成立，以主打“親情牌”的形式自主解決社區(qū)矛盾。“江大姐調解室”的調解員在處理矛盾糾紛時，不僅從法律角度分析問題，而且非常注重中國傳統(tǒng)文化的人情和面子。調解員特別強調“情、理、法”相結合的工作方式，并且結合社區(qū)情況和本土文化，將矛盾糾紛靈活解決。
“江大姐調解室”建立之前，社區(qū)里已有若干名熱心且能說會道的婦女，得知家庭內(nèi)或鄰里間有一些矛盾糾紛后，她們經(jīng)常自告奮勇前去充當“和事佬”。2011年4月，江新社區(qū)組織12名熱心大姐以社區(qū)名稱的首字為名創(chuàng)建了“江大姐調解室”，并為調解工作提供了專門的辦公室。成立至今，“江大姐調解室”已協(xié)助社區(qū)調委會調處各類矛盾糾紛206起，成功率高達98%以上，居民當中一旦出現(xiàn)矛盾糾紛，首先想到的就是找“江大姐”。目前，調解室共有調解人員35人，其中包括了黨員、律師、從法院退休的老同志等各類人員。經(jīng)過十多年的調解工作，調解員積累了豐富的經(jīng)驗，特別是從法院退休的老同志，把以前的案例與司法經(jīng)驗運用到民間調解中，得心應手，把矛盾化解在基層、把問題解決在當?shù)?、把隱患消除在萌芽狀態(tài)。總之，“江大姐”已經(jīng)成為鄰里和睦的“老娘舅”。“江大姐調解室”創(chuàng)新發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”，為創(chuàng)造和諧穩(wěn)定美麗的社區(qū)環(huán)境作出了重要貢獻。
例如，桂花園小區(qū)部分居民在房前屋后種植蔬菜，在文明城市創(chuàng)建過程中，大部分已被清除。13幢1樓傅師傅雖然也積極配合門口蔬菜的清除工作，但是卻不肯清除洋大蒜，理由是“這個品種比較少見，要留到明年做大蒜子用”，無論怎么勸說都不肯拔除。于是社區(qū)派了“江大姐”前往，一開始傅師傅態(tài)度強硬，甚至一走了之，避而不見。“江大姐”面對一次又一次的碰壁，依然一再堅持上門，與他拉家常，動之以情，曉之以理，講明利害關系，希望他顧全大局，配合工作。雖然傅師傅留的大蒜量不多，但是如果不拔掉，其他居民肯定有很大意見。沒有公平就不能服眾，蔬菜種植之勢必會重新蔓延。由于“江大姐”以普通居民的身份出現(xiàn)，傅師傅在心理上比較容易接近，最后忍痛割愛，同意物業(yè)予以清除。
又如，2017年5月，桂花園20幢居民甲在小區(qū)欄桿懸掛賣雞蛋的廣告，經(jīng)物業(yè)勸說后仍不拆除廣告，最后廣告被物業(yè)強制取了下來。而相鄰21幢的居民乙在兩幢房屋之間的大片空地上種植了大量藍莓，物業(yè)卻視而不見。本來關系就不睦的甲乙兩家，針對物業(yè)不平等的處理方式而心生怨氣。甲還買來桂花樹苗，仿效乙在房前屋后種植。了解到事情緣由后，“江大姐”一次次做雙方的思想工作，經(jīng)過苦口婆心的勸說，最終甲乙雙方都拔除了在公共綠化帶的藍莓樹和桂花樹。之后，社區(qū)出面請園林補種綠化帶，還居民一個整潔優(yōu)美的生活環(huán)境。
目前，“江大姐調解室”的運行已經(jīng)制度化。例如，制定了《江大姐調解室工作制度》、《江大姐調解室主任、調解員職責》、《江大姐調解室首席調解員工作職責》、《江大姐調解室當事人享有權利、義務》和《江大姐調解室工作紀律》等?！督蠼阏{解室工作制度》中明文規(guī)定：江大姐調解室是社區(qū)的自治組織。在調解中，遵循以下原則：依法原則，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策進行調解，法律、法規(guī)、規(guī)章和政策沒有明確規(guī)定的，依據(jù)社會公德進行調解；自愿平等原則，在雙方當事人自愿、平等的基礎上進行調解；尊重當事人訴訟權利的原則，尊重當事人的訴訟權利，不得因未經(jīng)調解或調解不成而阻止當事人向人民法院起訴。《江大姐調解室工作紀律》中規(guī)定：不得徇私舞弊；不得對糾紛當事人壓制，打擊報復；不得侮辱、處罰當事人；不得泄露當事人的隱私；不得吃請受禮。
“江大姐調解室”是居民自治和矛盾糾紛解決的一個良好范例，該調解室把原有的以社區(qū)干部為化解矛盾主導力量的模式，轉變?yōu)槲{基層黨員、群眾參與到矛盾糾紛化解中來，實現(xiàn)居民自己解決自己事情的自治模式。
【本文作者為西北政法大學行政法學院教授，本文系中國法學會2018年度部級法學研究專項委托課題“‘楓橋經(jīng)驗’：基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化實證研究”的階段性成果，課題編號：CLS（2018）FQJYZX13，西北政法大學碩士研究生曹媛媛、梁玉珠，上海師范大學碩士研究生李德旺參與了資料收集和初步整理工作，特此致謝】
責編：楊 陽(見習) / 蔡圣楠（見習）