【摘要】“笑面官僚主義”作為一種官僚主義的新形式，具有欺騙性強(qiáng)、危害性大、難以有效整治等屬性，其不僅是一種“惠”而不實(shí)的表面現(xiàn)象，而且極易滋生“躺平”“為官不為”等不良風(fēng)氣，直接影響人民群眾的獲得感和滿意度，危及基層治理效能。“笑面官僚主義”的出現(xiàn)由多種因素造成，有效防范和整治“笑面官僚主義”需多管齊下，一體化構(gòu)筑防范和整治“笑面官僚主義”的閘門。
【關(guān)鍵詞】“笑面官僚主義” 基層干部 典型特征 成因及防范
【中圖分類號】D261.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
在黨和國家整治形式主義和官僚主義的高壓態(tài)勢之下，“冷面官僚主義”逐漸減少，然而一種“換了馬甲”的官僚主義新形態(tài)，即“笑面官僚主義”，則暴露出來。“笑面官僚主義”看似滿面笑容、友好和藹、盡心盡力，實(shí)際上卻隱藏著對問題敷衍了事、拖延不解決、消極避責(zé)的官僚思維，是一種“笑面虎”式的新官僚主義。本文在剖析“門好進(jìn)、臉好看、話好說，事卻照樣難辦”的“笑面官僚主義”的典型特征及其危害的基礎(chǔ)上，深究其根源，透視這種官僚主義新形態(tài)，從而探索防范和糾治的有效機(jī)制。
“笑面官僚主義”的典型特征及其危害
從表象來看，“笑面官僚主義”顯現(xiàn)出面子上的友善和耐心，“笑面”干部可能會滿面笑容、“彬彬有禮地”聽取公眾的訴求、意見和建議，針對問題回應(yīng)時(shí)，則“說好話、好說話”，以一副“我盡力了”的姿態(tài)來應(yīng)對問題。從實(shí)質(zhì)來看，“笑面官僚主義”則暴露“笑面”干部的“為官不為”，他們經(jīng)常會使用繁復(fù)的流程、冗長的表格、模糊的程序，使問題復(fù)雜化，以便“推諉責(zé)任”或“拖延解決”，讓問題不了了之。
“笑面”作為官僚主義的“遮羞布”，強(qiáng)化了“笑面官僚主義”的欺騙性，讓人民群眾誤以為“笑面”干部關(guān)心和重視他們的訴求。這種欺騙性一是表現(xiàn)在信息不透明，比如通過表情和言辭上的“巧妙”回避，故意不提供完整信息等方式轉(zhuǎn)移、模糊或回避問題，讓人民群眾難以獲得真實(shí)信息；二是體現(xiàn)在應(yīng)對問題時(shí)的糊弄和應(yīng)付，不顧及問題要害，用“治標(biāo)不治本”的虛假方式應(yīng)對群眾訴求；三是表現(xiàn)在對問題的推諉和主動消極“避責(zé)”，以各種理由解釋為什么問題得不到解決，試圖將責(zé)任歸咎于其他部門、同事或環(huán)境因素，而不愿主動扛起解決問題的責(zé)任。由于其表情上的偽裝性和言辭上的模糊性，“笑面官僚主義”往往不易被察覺和查處。一方面，公眾難以辨別干部是在真正努力去解決問題還是只是在表面上敷衍了事；另一方面，“笑面官僚主義”往往很難通過常規(guī)的監(jiān)督手段來揭示。若任“笑面官僚主義”長期發(fā)展下去，其危害將是深遠(yuǎn)的。
首先，“笑面官僚主義”會直接破壞人民群眾的獲得感和滿意度，進(jìn)而損害干群關(guān)系。這種表面上友善、耐心的態(tài)度背后通常伴隨著拖延、敷衍和無效的問題解決。當(dāng)人民群眾的需求被擱置，問題在無限期拖延中錯過了最佳解決時(shí)機(jī)，不僅會使群眾產(chǎn)生沮喪和失望的情緒，也會消解作風(fēng)建設(shè)的積極成果，降低人民群眾對政府的信任感，進(jìn)而會損害干群關(guān)系。這種現(xiàn)象如果持續(xù)下去，將可能最終危及社會的穩(wěn)定和發(fā)展。
其次，“笑面官僚主義”會助長形式主義和官僚主義作風(fēng)，使“面熱心冷”成為一些干部的思維慣性，“不擔(dān)當(dāng)不作為”等不正之風(fēng)蔓延，進(jìn)而破壞組織政治生態(tài)。當(dāng)一些干部將敷衍應(yīng)付問題當(dāng)成一種“成功”經(jīng)驗(yàn)時(shí)，他們可能會覺得只要表面上應(yīng)對得體，不辦事也行得通。這種思維和行為的蔓延將會導(dǎo)致部分干部的責(zé)任感逐漸減弱，進(jìn)一步誤導(dǎo)干部的言行，甚至可能會將故意模糊問題、推卸責(zé)任作為慣性工作方式，進(jìn)而損害政府的公信力和形象，甚至導(dǎo)致違紀(jì)違法行為發(fā)生。
最后，“笑面官僚主義”將危及基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程和成效。基層干部是政府與人民群眾的直接接觸點(diǎn)，是解決群眾問題的第一道防線。如果基層干部采用“笑面官僚主義”，會喪失對群眾問題的洞察力，僅關(guān)注表面形式，問題得不到及時(shí)解決，那么基層治理就會陷入僵局。這種情況下，政府部門可能需要投入更多的人力、物力和財(cái)力來解決長期未解決的問題，耗費(fèi)了社會資源，也影響政府的高效運(yùn)作。同時(shí)，“笑面官僚主義”會加劇政府和人民群眾之間的信息不對稱，掩蓋實(shí)際問題和真實(shí)情況，進(jìn)而影響政府決策的科學(xué)性和精準(zhǔn)性。
“笑面官僚主義”的成因
“冷面官僚主義”換上“新面孔”，異化為“笑面官僚主義”，雖然“面好轉(zhuǎn)”，但“事難辦”沒有得到根本性扭轉(zhuǎn)。這種“異化”行為，究其根源，既與客觀因素有關(guān)，也受主觀因素的影響。
第一，干部考核評價(jià)和監(jiān)督制度不完善是導(dǎo)致“笑面官僚主義”的主要原因。當(dāng)前一些地區(qū)對干部的考核評價(jià)往往偏重形式與表面，實(shí)績考核導(dǎo)向不明顯，指揮棒未能真正“指”向?qū)嵦?。這使得干部在工作中抱著干多干少都一樣的“躺平”心態(tài)，更愿意通過表面上的“親和”姿態(tài)來迎合考核，而不是真正投入到為人民群眾服務(wù)中，不會認(rèn)真調(diào)研、創(chuàng)新思維和努力解決急愁難辦的問題。同時(shí)，群眾評議制度也未能落地落實(shí)落細(xì)，比如政務(wù)服務(wù)的“好差評”制度作為一種群眾監(jiān)督的手段，應(yīng)該有助于防范“笑面官僚主義”，然而，在一些情況下，這種評價(jià)并未真正落到實(shí)處，出現(xiàn)“僅評無下文”現(xiàn)象。部分干部可能通過短期的親民姿態(tài)獲取“群眾滿意”，但問題的本質(zhì)性解決卻未得到保障。此外，雖然考核評價(jià)制度被視為干部績效的一種反饋，然而在實(shí)際操作中，考核結(jié)果往往缺乏真正的應(yīng)用。除了一些優(yōu)秀干部有所體現(xiàn)外，其他干部的考核結(jié)果反饋往往流于形式，沒有得到及時(shí)有效的反饋和應(yīng)用，進(jìn)一步助推了“笑面官僚主義”的滋生。
第二，問責(zé)與容錯制度不健全，不僅會導(dǎo)致干部行為缺乏有效約束和激勵，而且將進(jìn)一步引致甚至助長“笑面官僚主義”。問責(zé)強(qiáng)調(diào)對干部行為的約束，容錯機(jī)制則關(guān)注干部行為的激勵，二者應(yīng)互相補(bǔ)充、相輔相成。然而，當(dāng)前一些地區(qū)的問責(zé)存在“泛化”與“簡單化”的趨勢：一方面，各式各樣的問責(zé)層出不窮，眼花繚亂，如“計(jì)時(shí)式問責(zé)”“職能式問責(zé)”“屬地式問責(zé)”“背鍋式問責(zé)”，甚至以“問責(zé)推動”來作為運(yùn)轉(zhuǎn)工作的常態(tài)，導(dǎo)致基層治理負(fù)擔(dān)加重和效果弱化，也因此導(dǎo)致“不敢干事”的“笑面官僚主義”出現(xiàn)，甚至影響干部隊(duì)伍的穩(wěn)定性；另一方面，問責(zé)多關(guān)注那些造成較大社會影響的事故和事件，對其他領(lǐng)域的問責(zé)相對較少，特別是對隱蔽性較強(qiáng)的“笑面官僚主義”，因此，部分干部存在僥幸心理，覺得只有問題達(dá)到一定程度時(shí)才會受到問責(zé)，這可能會給那些選擇性不作為的“笑面官僚主義”者提供了維持“表面太平”的機(jī)會。同時(shí)，與問責(zé)制度一體兩面的容錯糾錯制度建設(shè)有待完善和相對薄弱，某些地區(qū)頻繁“喊口號”，但實(shí)干不足、流于形式。當(dāng)面對新情況新問題時(shí)，在可能出錯的情況下，一些干部害怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，更關(guān)注如何避免被問責(zé)，而不是真正地履行職責(zé)，消極“避責(zé)行為”頻現(xiàn)，不敢做事不愿做事時(shí)有發(fā)生。
第三，權(quán)責(zé)劃分不清晰在“笑面官僚主義”的滋生中也發(fā)揮著重要作用，既增加了干部應(yīng)對問題時(shí)的困擾，也容易滋生敷衍了事的風(fēng)氣。在一些基層單位中，職能的錯綜復(fù)雜往往造成職責(zé)劃分的模糊，職能“越位”或“缺位”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成“看到問題的管不了、管得了的看不到”。一旦出現(xiàn)問題，由于難以確定由誰來主導(dǎo)問題的解決，也難以實(shí)現(xiàn)部門間的協(xié)同合作，造成工作的分散和推諉。這為“笑面官僚主義”的蔓延提供了溫床?；鶎哟嬖跈?quán)責(zé)失衡的矛盾，部分地區(qū)將棘手工作借“屬地管理”之名轉(zhuǎn)嫁給下級單位，但卻沒有給予工作所需的權(quán)力和資源，加劇了基層政府“責(zé)任大、資源少”的困境，這可能導(dǎo)致干部在處理問題時(shí)因缺乏相應(yīng)的依據(jù)和支持而無法果斷行動，從而以“笑面官僚主義”的姿態(tài)應(yīng)對工作。
第四，部分干部思想信念不堅(jiān)定、服務(wù)意識不強(qiáng)和擔(dān)當(dāng)意識不足等主觀因素是導(dǎo)致“笑面官僚主義”的直接原因。少數(shù)干部思想信念淡化，公共服務(wù)動機(jī)不足，不能盡心盡責(zé)堅(jiān)守崗位，陷入“做多做少都一樣”的思維，用“躺平”心態(tài)來應(yīng)付工作，不愿承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。特別是面對人民群眾的急難需求，一些干部缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，害怕出現(xiàn)差錯或受到問責(zé)，這種“避責(zé)”心態(tài)加劇了他們采取形式主義的應(yīng)對方式，面對群眾，熱情接待、笑臉相迎，給公眾一種“了解”問題并會“盡力”去辦的錯覺，實(shí)則將公眾需求置之不理、一拖再拖，打著“程序要求”或“請示匯報(bào)”的旗號甩鍋責(zé)任。
第五，在“笑面官僚主義”形成的過程中，少數(shù)干部個人能力水平不足也是另外一個重要因素。隨著社會變革和治理環(huán)境日益復(fù)雜化，對干部的政治能力、思維能力和實(shí)踐能力等提出了新要求。部分干部缺乏系統(tǒng)思維、專業(yè)知識更新滯后、實(shí)踐技能不足，無法明確針對問題提出有效解決方案，特別是面對工作中的新現(xiàn)象和新問題，創(chuàng)新思維匱乏，難以跳出固定思維模式，導(dǎo)致在解決問題時(shí)陷入僵局，只能采取表面應(yīng)付的方式來應(yīng)對。一些干部因?yàn)閷︼L(fēng)險(xiǎn)缺乏敏感性和應(yīng)對能力，不敢貿(mào)然嘗試新的應(yīng)對方式，害怕承擔(dān)失敗的后果，選擇回避問題或選擇保守的做法，試圖用表面上的“主動”態(tài)度掩蓋“被動”的本質(zhì)。甚至一些干部缺乏調(diào)查研究能力，對問題的認(rèn)知不全面，不能精準(zhǔn)把握群眾需求的“脈搏”，無法制定出切實(shí)可行的解決方案，只能用形式主義的表面工作來敷衍塞責(zé)。
如何有效防范“笑面官僚主義”
“笑面官僚主義”是一種欺騙性較強(qiáng)和危害性不容忽視的消極工作作風(fēng)，有效防范和糾治這種新型官僚主義需要綜合運(yùn)用系統(tǒng)化思維，從法治威懾、制度約束、行為引導(dǎo)等一體化視角來構(gòu)筑防范“笑面官僚主義”的三道閘門：一是強(qiáng)化懲罰和震懾機(jī)制，通過高強(qiáng)度的負(fù)面激勵震懾有“笑面官僚主義”行為傾向的干部，讓其日常工作中“不敢”表現(xiàn)出“笑面官僚主義”；二是強(qiáng)調(diào)監(jiān)督和制約，通過強(qiáng)化制度建設(shè)，扎緊“笑面官僚主義”的制度籠子，讓干部“不能”展現(xiàn)出“笑面官僚主義”；三是通過教育培訓(xùn)和容錯糾錯機(jī)制，破除“笑面官僚主義”的動機(jī)和行為傾向，為擔(dān)當(dāng)作為者保駕護(hù)航，讓干部“不愿”與“笑面官僚主義”同流合污。
其一，健全嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)對基層干部的監(jiān)督和約束，強(qiáng)化對“笑面官僚主義”的懲處和震懾。在充分認(rèn)知“笑面官僚主義”的內(nèi)涵和具體表現(xiàn)的基礎(chǔ)上，建議細(xì)化問責(zé)場景，出臺針對“笑面官僚主義”的專項(xiàng)問責(zé)辦法，全面規(guī)范問責(zé)程序，提升問責(zé)機(jī)制的透明度。為使“笑面官僚主義”問責(zé)真正得到落實(shí)，需要構(gòu)建相應(yīng)的配套機(jī)制。比如，可在調(diào)查研究基礎(chǔ)上，出臺干部“笑面官僚主義”行為識別辦法，構(gòu)建“笑面官僚主義”的精準(zhǔn)識別清單?，F(xiàn)實(shí)中，“笑面官僚主義”不易被察覺，可以通過明確、具體、可操作的行為指標(biāo)來精準(zhǔn)識別，從而有針對性地進(jìn)行問責(zé)和糾正，徹底消除“笑面虎”“躺平族”的生存空間。也可以通過動態(tài)調(diào)整機(jī)制來確保精準(zhǔn)識別清單的靈活性和適應(yīng)性。面對官僚主義和形式主義表現(xiàn)的新苗頭、新特征，根據(jù)基層干部和群眾的意見和反饋，快速反應(yīng)，調(diào)整和更新精準(zhǔn)識別清單，以確保有效地捕捉到新的跡象和趨勢。特別地，可借助大數(shù)據(jù)分析和人工智能等技術(shù)手段，更為準(zhǔn)確地捕捉到新的官僚主義和形式主義趨勢，以便更好防范這種欺騙性強(qiáng)的新型官僚主義。
其二，優(yōu)化基層單位的權(quán)責(zé)配置是防范“笑面官僚主義”的關(guān)鍵一環(huán)。首先，基于“三定”原則和要求，編制基層組織的權(quán)責(zé)清單，消除權(quán)責(zé)不明的情況，有效避免上級政府借“屬地管理”之名將任務(wù)層層下移，讓基層組織和上級職能部門之間能夠相互配合、各司其職，實(shí)現(xiàn)“屬地管理”與“分級負(fù)責(zé)”的有效契合?；鶎诱?ldquo;責(zé)”也有“權(quán)”，在面對工作中的問題時(shí)才能既“想管”也“能管”。其次，在規(guī)范和明晰各部門職責(zé)的基礎(chǔ)上，厘清干部個人的職責(zé)邊界，明確職位名稱、職責(zé)權(quán)限、工作內(nèi)容等具體信息，將職責(zé)明確劃歸到具體崗位和人員，確保每個人各司其職，從根本上避免部分干部因職責(zé)重疊用“躺平”或“拖一拖”心態(tài)來應(yīng)付工作。最后，標(biāo)準(zhǔn)化具體事項(xiàng)和流程，對于頻繁出現(xiàn)、公眾關(guān)注度高的重點(diǎn)事件，明確規(guī)定具體事項(xiàng)的辦事流程、質(zhì)量要求和時(shí)限等，并向公眾公開，用可操作的標(biāo)準(zhǔn)為基層干部提供明確的工作指導(dǎo)，并建立相應(yīng)的監(jiān)督檢查和責(zé)任追究機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不規(guī)范的行為。
其三，完善干部考核評價(jià)制度是整治“笑面官僚主義”的重要舉措。首先，考核中更關(guān)注實(shí)績指標(biāo)，優(yōu)化考核程序，確保考核評價(jià)的公正性和客觀性，降低政策執(zhí)行中的隨意性，消除官僚主義和形式主義的滋生空間。其次，導(dǎo)入多元化考核評價(jià)主體，引入公眾監(jiān)督，用人民群眾的“獲得感”或“滿意度”來定位干部“得失”。將公眾的需求滿足程度納入干部的考核評價(jià)體系中，并提升其在干部考核評價(jià)中的權(quán)重。同時(shí)，可結(jié)合多種方式，確保公眾評價(jià)的暢通與便捷，讓那些善做表面文章、形式主義的“笑面虎”無處遁形。最后，干部的考核評價(jià)結(jié)果與干部的晉升和退出機(jī)制相結(jié)合，應(yīng)用于干部人事管理的全過程。真正優(yōu)秀的干部將得到獎勵和晉升的機(jī)會，而庸政懶政的干部則將會受到相應(yīng)的處罰，真正將“能上能下”“能進(jìn)能退”成為干部管理的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。這種有獎有罰、激勵與約束并重的機(jī)制既可有效抑制“笑面官僚主義”，也可以有效激勵干部擔(dān)當(dāng)作為。
其四，完善干部教育培訓(xùn)機(jī)制，以干部思想教育和能力培訓(xùn)為支撐，主動構(gòu)筑預(yù)防“笑面官僚主義”的堤壩。一方面，將重點(diǎn)培訓(xùn)和常態(tài)化學(xué)習(xí)相結(jié)合，構(gòu)建長效的思想教育機(jī)制，不斷增強(qiáng)干部的責(zé)任心和使命感。特別是注重提升廣大干部的公共服務(wù)動機(jī)水平，強(qiáng)化其公仆意識，將為人民服務(wù)的宗旨意識牢記心中，在面對不斷涌現(xiàn)的新任務(wù)和挑戰(zhàn)時(shí)，能夠具備干事創(chuàng)業(yè)擔(dān)當(dāng)作為的激情與活力。同時(shí)，強(qiáng)化警示教育，通過媒體報(bào)道、內(nèi)部通報(bào)等多種方式宣傳“笑面官僚主義”的負(fù)面典型案例，既讓廣大干部充分認(rèn)清“笑面官僚主義”的表現(xiàn)、實(shí)質(zhì)和危害，也給有“笑面官僚主義”傾向的干部敲響警鐘，讓他們“心有畏懼”，進(jìn)而“行有所止”。另一方面，系統(tǒng)化開展干部能力培訓(xùn)，干部只有具備足夠的能力，才能在各類任務(wù)面前擔(dān)負(fù)起責(zé)任。根據(jù)黨和國家戰(zhàn)略部署和重要安排，通過研討會、案例教學(xué)、現(xiàn)場教學(xué)等多樣化方式精準(zhǔn)開展能力培訓(xùn)，并根據(jù)不同層級和職責(zé)的干部需求，制定個性化的培訓(xùn)計(jì)劃，補(bǔ)足能力“短板”，提升干部科學(xué)化和民主化決策的水平。
其五，以“三個區(qū)分開來”為指導(dǎo)，健全干部容錯糾錯機(jī)制，化解干部畏責(zé)避責(zé)動機(jī)，增強(qiáng)其關(guān)心人民利益、謀求人民福祉的積極性和主動性，營造想干事、敢干事的工作氛圍。綜合行為動機(jī)、操作程序、事件性質(zhì)、后果影響等多重因素，對干部的錯誤進(jìn)行理性分析和區(qū)分，對于因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的錯誤，賦予干部一定的“試錯權(quán)”，對于明知故犯的主觀性錯誤，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追責(zé)，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格問責(zé)和容錯糾錯的相互補(bǔ)充、相互協(xié)同，讓“笑面官僚主義”無機(jī)可乘，真正營造有利于干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，充分調(diào)動廣大干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性，為新發(fā)展格局下的高質(zhì)量發(fā)展凝聚磅礴力量。
（作者為上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院副院長、教授、博導(dǎo)，上海市創(chuàng)新政策評估研究中心主任；西北工業(yè)大學(xué)公共政策與管理學(xué)院副教授張瑩對本文亦有貢獻(xiàn)）
【注：本文系國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“完善干部擔(dān)當(dāng)作為的激勵機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：20AZD020）、上海交通大學(xué)文科創(chuàng)新項(xiàng)目和智庫引導(dǎo)項(xiàng)目階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①劉幫成：《“屬地管理”權(quán)責(zé)失衡的根源與破解之道》，《人民論壇》，2021年第26期。
②《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議公報(bào)》，《人民日報(bào)》，2023年1月11日。
責(zé)編/李丹妮 美編/王夢雅
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