【摘要】“僵尸政策”的出現(xiàn)有著多方面的原因：政策制定階段的不當(dāng)運(yùn)作是“僵尸政策”出現(xiàn)的源頭；政策執(zhí)行階段的“中梗阻”是“僵尸政策”出現(xiàn)的關(guān)鍵因素；缺乏政策終結(jié)機(jī)制是“僵尸政策”延續(xù)的重要原因。要秉持“減增量、去存量”的總體思路，從政策制定、執(zhí)行、終結(jié)階段入手有效治理“僵尸政策”，確保公共政策既能精準(zhǔn)對(duì)接民眾需求，又能得到有效執(zhí)行。
【關(guān)鍵詞】政策科學(xué) 治理 僵尸政策
【中圖分類號(hào)】D601 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
習(xí)近平總書(shū)記指出，“我們要有釘釘子的精神，釘釘子往往不是一錘子就能釘好的，而是要一錘一錘接著敲，直到把釘子釘實(shí)釘牢，釘牢一顆再釘下一顆，不斷釘下去，必然大有成效”，強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)工作要“一張藍(lán)圖干到底”。但是，在基層治理實(shí)踐中，部分出臺(tái)多年的政策卻一直處于“休眠”狀態(tài)，淪為“僵尸政策”。
“僵尸政策”為什么頻現(xiàn)
通常情況下，“僵尸政策”是指那些雖載入正式制度文件，但卻并未得到有效執(zhí)行的政策。有媒體曾用“先天不足”“后天失調(diào)”形象概括僵尸政策出現(xiàn)的原因。也有學(xué)者認(rèn)為基層政府或相關(guān)職能部門政策執(zhí)行不力是導(dǎo)致部分政策成為“僵尸政策”的主要因素。實(shí)際上，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)有著多方面的原因，從公共政策過(guò)程來(lái)看，政策制定、執(zhí)行與監(jiān)管任何一個(gè)環(huán)節(jié)的疏忽，都可能導(dǎo)致政策效果背離設(shè)計(jì)初衷，淪為“僵尸政策”。
首先，政策制定階段的不當(dāng)運(yùn)作是“僵尸政策”出現(xiàn)的源頭。政策制定需要遵循一定的基本原則與方式方法，要在調(diào)查研究與科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，充分地考慮、吸納和協(xié)調(diào)各方利益訴求，并保持政策制定過(guò)程的公開(kāi)透明，以保證政策的科學(xué)化和民主化。但是，個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)與決策部門習(xí)慣于“拍腦袋”決策，未經(jīng)充分調(diào)研與科學(xué)論證，制定出的政策或“隔靴搔癢”，無(wú)法精準(zhǔn)對(duì)應(yīng)需求，或“驢唇不對(duì)馬嘴”脫離運(yùn)作實(shí)際。還有一些政策設(shè)計(jì)只有宏觀框架和原則性要求，缺乏配套的操作性措施，從而使一些政策從產(chǎn)生之初就成為“空中樓閣”。
其次，政策執(zhí)行階段的“中梗阻”是“僵尸政策”出現(xiàn)的關(guān)鍵因素。政策“中梗阻”是指在貫徹落實(shí)黨和國(guó)家路線、方針、政策過(guò)程中，因執(zhí)行的中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，而出現(xiàn)政令不通、執(zhí)行不力的現(xiàn)象。我國(guó)很多領(lǐng)域公共政策的執(zhí)行采取遵循中央頂層設(shè)計(jì)和指導(dǎo)原則，結(jié)合地方實(shí)踐出臺(tái)配套細(xì)則的辦法，因而地方職能部門往往擁有一定的自主權(quán)。但一些地方藉由央地關(guān)系以及與公眾和企業(yè)之間信息不對(duì)稱、監(jiān)管不善等因素，或?yàn)E用政策自主權(quán)，或慵懶懈怠乃至為了規(guī)避政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，在執(zhí)行中“以文件落實(shí)文件”“以開(kāi)會(huì)落實(shí)政策”。還有的地方部門有選擇性地執(zhí)行中央和上級(jí)政策，從而使一些政策被束之高閣，淪為擺設(shè)和工具。在這其中，濫作為、不作為、選擇性作為等都會(huì)對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果產(chǎn)生負(fù)面影響。
最后，缺乏政策調(diào)整（終結(jié)）機(jī)制也是“僵尸政策”延續(xù)的重要原因。政策終結(jié)是政策決策者通過(guò)對(duì)政策進(jìn)行慎重評(píng)估后，將多余、不必要或不發(fā)揮作用的政策通過(guò)必要措施予以終止的行為。政策終結(jié)（調(diào)整）是政策過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，有利于促進(jìn)政策內(nèi)容的及時(shí)調(diào)適。任何政策都有其生命周期，不同時(shí)期的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不盡相同，一些政策在設(shè)計(jì)和推行之初可能是卓有成效的，但是隨著時(shí)間推移逐漸失去原有效用，需要依據(jù)社會(huì)環(huán)境的變化不斷調(diào)整和修正。因而，經(jīng)過(guò)審慎評(píng)估終結(jié)部分政策既是合法、合理的政治行為，也是優(yōu)化政策體系、提高政策質(zhì)量的重要途徑。但是，部分地方政府沒(méi)有實(shí)行必要的政策終結(jié)機(jī)制，或囿于涉及利益面廣、政策沉沒(méi)成本高昂等種種因素，使得很多政策存在有始無(wú)終、難以終結(jié)的現(xiàn)象。
“僵尸政策”導(dǎo)致政府與社會(huì)的“雙輸”
推進(jìn)全面深化改革需要我們?cè)谀鄹鞣焦沧R(shí)、匯聚各方力量的同時(shí)，不斷提高政府治理績(jī)效和公共治理水平。但“僵尸政策”的存在與政策的低效率運(yùn)轉(zhuǎn)，不僅持續(xù)損害政府權(quán)威與公信力，消磨公眾和企業(yè)的期待與信心，也浪費(fèi)著寶貴的治理資源。
一方面，“僵尸政策”漠視公眾和企業(yè)實(shí)際需求，損害政府權(quán)威與公信力。公共政策往往關(guān)涉民生，各式忽視民眾實(shí)際需求、深睡不醒或華而不實(shí)的“僵尸政策”在政策執(zhí)行階段被民眾接觸與感知，直接影響民眾對(duì)政府政策的信任與支持度。尤其是隨著現(xiàn)代通訊技術(shù)的發(fā)達(dá)與新媒體的興起，部分領(lǐng)域、部分地方存在的“僵尸政策”所造成的消極影響可能會(huì)隨著媒介傳播不斷放大，最終損害公共政策主要輸出方——政府的權(quán)威與公信力。“僵尸政策”的存在，無(wú)疑背離了服務(wù)型政府的建設(shè)方向，在疏離民眾信任的同時(shí)，也在無(wú)形中消解著改革紅利。
另一方面，“僵尸政策”抬高政府治理成本，影響公共治理績(jī)效。政府職能的有效發(fā)揮依賴于政策過(guò)程的良序運(yùn)轉(zhuǎn)。政策空轉(zhuǎn)與政策懸置使一些符合民眾和社會(huì)實(shí)際需要的良善政策遲遲不能落地，使社會(huì)運(yùn)行中凸顯的一些顯性問(wèn)題難以得到有效解決，既可能引起更大的社會(huì)矛盾，也抬高了政府治理成本。同時(shí)，部分不合時(shí)宜又未能及時(shí)終結(jié)的政策一方面繼續(xù)消耗著政策資源，另一方面也影響著新政策的制定與推行，進(jìn)而影響整個(gè)政策周期的良性循環(huán)。
“僵尸政策”的治理思路：“減增量、去存量”
“僵尸政策”不僅損害黨和政府的公信力，也遲滯了市場(chǎng)和社會(huì)的健康發(fā)展。因此，必須要從公共政策基本過(guò)程來(lái)設(shè)計(jì)“僵尸政策”的有效治理思路。我國(guó)幅員遼闊，政策體系復(fù)雜，各地政情民情也不盡相同，有效治理“僵尸政策”應(yīng)秉持“減增量、去存量”的總體思路。“減增量”即在源頭確保政策制定的科學(xué)性與民主性，從源頭上杜絕“僵尸政策”的產(chǎn)生。“去存量”即對(duì)現(xiàn)存“僵尸政策”予以全面清理和整頓，通過(guò)建立健全政策評(píng)估與終結(jié)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)政策的科學(xué)管理。通過(guò)引入公眾監(jiān)督、建立政策回溯機(jī)制等手段，防止“僵尸政策”“死灰復(fù)燃”。
在政策制定階段，務(wù)必堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，重視政策制定前的調(diào)查研究工作。正如習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十一次會(huì)議上指出的，“要重視調(diào)查研究，堅(jiān)持眼睛向下、腳步向下，了解基層群眾所思、所想、所盼，使改革更接地氣”。要完善公共政策議程的制定程序，擴(kuò)大政策制定中的公眾參與，在政策制定前廣泛征求政策相關(guān)方的意見(jiàn)和建議，避免“一言堂”“拍腦袋”決策，提升政策制定的科學(xué)化、民主化水平。
在政策執(zhí)行階段，要重視政策過(guò)程管理，完善政策監(jiān)督機(jī)制，提高公共政策執(zhí)行力。在匹配基層政府相應(yīng)的政策執(zhí)行資源基礎(chǔ)上，通過(guò)在政策落實(shí)中明確政策執(zhí)行責(zé)任主體、完善領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任考核機(jī)制以及制定強(qiáng)有力的組織措施、考核措施、激勵(lì)措施等手段，打破部分地方和部門利益藩籬和慵懶懈怠作風(fēng)，化解政策執(zhí)行中的“中梗阻”問(wèn)題，確保政策執(zhí)行的有效性。要充分尊重公民監(jiān)督權(quán)，在政策過(guò)程中積極引入公民監(jiān)督，通過(guò)持續(xù)推進(jìn)政府信息公開(kāi)、鼓勵(lì)并動(dòng)員公眾有序參與公共政策過(guò)程等手段，讓政策的利益相關(guān)方更有發(fā)言權(quán)，讓“僵尸政策”無(wú)所遁形。
要建立健全政策評(píng)估與政策終結(jié)機(jī)制。要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的重政策制定、執(zhí)行，輕政策評(píng)估與終結(jié)的觀念，建立健全政策評(píng)估與政策終結(jié)機(jī)制。必要時(shí)可設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的政策評(píng)估專門機(jī)構(gòu)，建立政策咨詢專家?guī)欤ㄟ^(guò)定期或不定期巡查、群眾提議等方式，及時(shí)對(duì)政策預(yù)期效果與實(shí)際運(yùn)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，并以此為依據(jù)，及時(shí)、審慎地將不合時(shí)宜的政策進(jìn)行調(diào)整或廢除，推進(jìn)政策評(píng)估與終結(jié)機(jī)制的規(guī)范化、長(zhǎng)效化。
政策歸根到底由人來(lái)制定和執(zhí)行，“僵尸政策”的存在從根本上說(shuō)也是部分公權(quán)力部門和人員官僚主義、形式主義、本位主義作風(fēng)的反映。有效治理“僵尸政策”，需要國(guó)家公職人員進(jìn)一步提升黨性修養(yǎng)、政治覺(jué)悟和思想認(rèn)識(shí)，將人民群眾的獲得感作為評(píng)價(jià)政策效果的重要標(biāo)準(zhǔn)，確保公共政策既能精準(zhǔn)對(duì)接民眾需求，又能得到有效執(zhí)行。
（作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【參考文獻(xiàn)】
①吳少微、楊忠：《中國(guó)情境下的政策執(zhí)行研究》，《管理世界》，2017年第2期。
②陳振明主編：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論》（第二版），北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年。
責(zé)編/趙橙涔 美編/于珊
