2020年9月22日，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上宣布，我國力爭于2030年前二氧化碳排放達到峰值的目標與努力爭取于2060年前實現(xiàn)碳中和的愿景；12月12日，習(xí)近平總書記在氣候雄心峰會上進一步宣布國家自主貢獻最新舉措。為了更好履行應(yīng)對氣候變化牽頭部門職責，推進碳達峰碳中和工作，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），旨在加快補齊認知水平、政策工具、手段措施、基礎(chǔ)能力等方面短板，進而促進應(yīng)對氣候變化與環(huán)境治理、生態(tài)保護修復(fù)等工作協(xié)同增效。
《指導(dǎo)意見》出臺的意義
積極應(yīng)對氣候變化不僅是我國履行負責任大國責任、推動構(gòu)建人類命運共同體的重大歷史擔當，也是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和加強生態(tài)文明建設(shè)、實現(xiàn)美麗中國目標的重要抓手。黨的十九屆五中全會提出，到2035年，廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標基本實現(xiàn)。在此背景下，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《指導(dǎo)意見》，強化統(tǒng)籌、一體推進應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護工作，對實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護具有十分重要的意義。
（一）統(tǒng)籌加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護，是貫徹落實新發(fā)展理念的內(nèi)在要求。黨的十九屆五中全會對 “十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠景目標提出的建議中指出，要加快推動綠色低碳發(fā)展，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量。二氧化碳排放控制和生態(tài)環(huán)境保護等工作，都涉及到能源消費、生產(chǎn)生活、物品流通的方方面面，與社會經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)。應(yīng)對氣候變化既是美麗中國建設(shè)重要組成部分，也是環(huán)保參與國家宏觀經(jīng)濟治理的重要抓手。只有從溫室氣體減排和環(huán)境質(zhì)量改善的目標出發(fā)，充分銜接能源生產(chǎn)和消費革命等重大戰(zhàn)略，才有可能破解資源能源對社會經(jīng)濟發(fā)展的約束，實現(xiàn)全社會的綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。
（二）統(tǒng)籌加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護，是實現(xiàn)減污降碳的有力抓手。由于我國的能源結(jié)構(gòu)是以高碳的化石能源為主，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以重化工為主，交通運輸結(jié)構(gòu)以柴油貨車為主，因此碳排放達峰行動和大氣環(huán)境治理都面臨巨大的挑戰(zhàn)。隨著環(huán)境污染防治進入深水區(qū)，調(diào)整優(yōu)化環(huán)境治理模式，加快推動從末端減排向源頭結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變，將是下一步生態(tài)環(huán)境保護的重點，這與降低碳排放的著力點和落腳點一致。因此，統(tǒng)籌加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護工作，強化產(chǎn)業(yè)、能源、交通等結(jié)構(gòu)調(diào)整，將是減污降碳的核心舉措。
（三）統(tǒng)籌加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護，是生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然方向。完善生態(tài)環(huán)境治理體系、提升生態(tài)環(huán)境治理能力，是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。黨的十八大以來，我國制定實施了幾十項涉及生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護的改革方案，“四梁八柱”的制度體系基本形成。通過這些制度體系和能力建設(shè)補齊應(yīng)對氣候變化工作在認知水平、政策工具、手段措施、基礎(chǔ)能力等方面的短板，為推動各級、各部門、各主體履行減污降碳責任提供制度和能力支撐，實現(xiàn)新二氧化碳達峰目標和碳中和愿景。
《指導(dǎo)意見》解決的核心問題
“十四五”對實現(xiàn)碳達峰目標至關(guān)重要。然而目前來看，應(yīng)對氣候變化職能劃轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部門后，應(yīng)對氣候變化與環(huán)境治理、生態(tài)保護修復(fù)的統(tǒng)籌融合有待進一步加強。《指導(dǎo)意見》從戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、制度體系、試點示范、國際合作等方面提出了統(tǒng)籌融合的重點工作。
（一）戰(zhàn)略規(guī)劃突出生態(tài)環(huán)境保護整體發(fā)力，加強源頭治理。中長期生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略制定中充分考慮應(yīng)對氣候目標，規(guī)劃編制階段考慮應(yīng)對氣候變化內(nèi)容納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要文件并作為生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃重要的一部分，在污染防治等專項規(guī)劃中體現(xiàn)氣候友好理念。在碳達峰行動方案編制中，充分吸收環(huán)境政策、制度，推動碳排放達峰目標落地。
（二）政策法規(guī)突出環(huán)境要素間既彼此獨立又同步發(fā)力。一方面要加快推動應(yīng)對氣候變化相關(guān)立法，完善標準框架體系，發(fā)展氣候投融資；另一方面要突出與現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)法律法規(guī)、標準體系和經(jīng)濟政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在污染減排方面考慮應(yīng)對氣候變化與傳統(tǒng)污染物同根同源的特性，在生態(tài)環(huán)境修復(fù)方面考慮氣候變化對生態(tài)系統(tǒng)的作用，既能降低減排成本又能協(xié)同增效。
（三）制度體系突出行政資源優(yōu)化配置和充分利用。在現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境調(diào)查制度、監(jiān)測體系、環(huán)評、排污許可制度、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、考核督查等制度中考慮應(yīng)對氣候變化，補齊國內(nèi)應(yīng)對氣候變化工作在手段措施方面的短板，發(fā)揮現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境保護制度在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的作用，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境相關(guān)制度充分利用。
（四）試點示范突出生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域要素間互補融合和協(xié)同增效。對于已經(jīng)開展試點示范的工程項目要加強應(yīng)對氣候變化與其他環(huán)境要素之間指標的互補融合，比如低碳試點示范與生態(tài)示范創(chuàng)建指標不一致，但是指標之間又相互交叉，《指導(dǎo)意見》可以促進指標間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對于未來要推進的試點示范創(chuàng)建，以針對統(tǒng)籌融合基礎(chǔ)較好、協(xié)同效益明顯的地方和領(lǐng)域為主。
（五）國際合作突出應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境履約、談判等工作形成合力。充分吸收應(yīng)對氣候變化履約、談判和國際合作積累的豐富經(jīng)驗，總結(jié)氣候變化“南南合作”成功模式，并融入到生態(tài)環(huán)境國際合作中。加強應(yīng)對氣候變化與生物多樣性兩個息息相關(guān)要素的國際談判、履約工作的統(tǒng)籌融合，推進應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護國際工作實現(xiàn)統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一布置、統(tǒng)一實施。
總體而言，《指導(dǎo)意見》以推進應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作職能協(xié)同和制度機制融合為主要目的，重點圍繞應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護統(tǒng)籌融合基礎(chǔ)較好、協(xié)同效益明顯的相關(guān)領(lǐng)域，針對性提出了相應(yīng)的任務(wù)措施和工作要求，同時鼓勵有條件的地方先行先試，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。作為生態(tài)環(huán)境保護和應(yīng)對氣候變化相關(guān)工作統(tǒng)籌銜接的頂層設(shè)計，是系統(tǒng)觀念在生態(tài)環(huán)境工作的科學(xué)運用和實踐深化，有利于加快推進相關(guān)職能協(xié)同和制度機制融合，有利于發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)有政策工具、手段措施、基礎(chǔ)能力等方面優(yōu)勢，有利于加強對地方生態(tài)環(huán)境部門的指導(dǎo)。
《指導(dǎo)意見》落實建議
《指導(dǎo)意見》為如何統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護工作指明了方向。各級生態(tài)環(huán)保部門要結(jié)合國家碳達峰碳中和的工作要求和自身特點，加快推進落實。
（一）提高認識，強化能力。實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)籌，是推動碳達峰碳中和，建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)減污降碳協(xié)同，牽住以降碳為源頭治理舉措“牛鼻子”的重要基礎(chǔ)。各地結(jié)合自身特點、準確定位，在謀劃二氧化碳減排和生態(tài)環(huán)境改善的“十四五”目標及2035年預(yù)期的基礎(chǔ)上，健全統(tǒng)籌和加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作的機制。與此同時，要著力提升相關(guān)人員積極應(yīng)對氣候變化的意識，加強應(yīng)對氣候變化人員隊伍和技術(shù)支撐能力建設(shè)，加大對應(yīng)對氣候變化相關(guān)技術(shù)研發(fā)、統(tǒng)計核算、宣傳培訓(xùn)、項目實施等方面的資金支持力度。
（二）試點示范和制度建設(shè)一體推進。將協(xié)同控制溫室氣體排放和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量作為生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國建設(shè)等試點示范的重要內(nèi)容。在城市和區(qū)域的角度，積極推動空氣質(zhì)量達標與碳排放達峰“雙達”試點示范；在行業(yè)和領(lǐng)域的角度，積極推動大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制試點示范。相關(guān)地方和行業(yè)主管部門在試點示范的過程中應(yīng)當積極應(yīng)用制度和能力建設(shè)的成果，檢驗任務(wù)措施、政策法規(guī)、管理制度統(tǒng)籌融合的效果，為進一步完善應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)籌工作提供重要經(jīng)驗。
（三）加強宣傳和引導(dǎo)。要利用“六五環(huán)境日”“全國低碳日”等開展主題宣傳，弘揚綠色低碳、勤儉節(jié)約之風(fēng)；鼓勵和推動大型企業(yè)、社區(qū)、活動實施碳中和，宣傳推廣典型案例。要積極宣介生態(tài)文明理念，大力宣傳我國綠色低碳發(fā)展和應(yīng)對氣候變化的工作成效，講好“中國故事”，提升我國在應(yīng)對氣候變化方面的位勢和話語權(quán)。
（作者：嚴剛、雷宇、蔡博峰、曹麗斌，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院 ）
