隨著各地各部門(mén)的數(shù)字化探索走向深入，公共數(shù)據(jù)治理的“碎片化”問(wèn)題日益凸顯，克服這一問(wèn)題，也是推進(jìn)數(shù)字化發(fā)展亟須攻克的難關(guān)。
“碎片化”問(wèn)題的種種表現(xiàn)
“碎片化的數(shù)字化”現(xiàn)象以全鏈條的方式存在于公共數(shù)據(jù)采集、歸集、開(kāi)放共享等過(guò)程。由于這些環(huán)節(jié)之間相互聯(lián)系和制約，云孤島、數(shù)據(jù)孤島等現(xiàn)象在數(shù)據(jù)治理中屢見(jiàn)不鮮。
數(shù)據(jù)采集“碎片化”。當(dāng)前，各層級(jí)各部門(mén)間還未建立有效的協(xié)同模式，各級(jí)主體基于不同標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范對(duì)同一數(shù)據(jù)多次收集，出現(xiàn)多頭錄入、重復(fù)上傳、重復(fù)儲(chǔ)存等“碎片化”現(xiàn)象。即便同一系統(tǒng)內(nèi)，也會(huì)由于數(shù)據(jù)無(wú)法共享而重復(fù)采集信息。比如，目前教育系統(tǒng)有多個(gè)計(jì)算機(jī)平臺(tái)，但這些平臺(tái)間不能共享數(shù)據(jù)，必須重復(fù)采集，使得基層力不從心，出現(xiàn)“疏通私人關(guān)系獲取數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)造假”等亂象。
數(shù)據(jù)歸集“碎片化”。目前大部分?jǐn)?shù)據(jù)資源集中在政府部門(mén)，但據(jù)有關(guān)調(diào)查資料表明，在當(dāng)前政務(wù)工作中，“數(shù)據(jù)歸集量小、實(shí)現(xiàn)共享比例低、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高”的“碎片化”問(wèn)題比較突出。具體表現(xiàn)為政務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)上歸集的數(shù)據(jù)占各部門(mén)已有數(shù)據(jù)的比例較低；各部門(mén)實(shí)現(xiàn)共享的數(shù)據(jù)占部門(mén)數(shù)據(jù)較低；已歸集的數(shù)據(jù)中內(nèi)容完整的比例較低。
數(shù)據(jù)開(kāi)放共享“碎片化”。由于不同部門(mén)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享不足、流通不暢，數(shù)據(jù)的上下貫通呈現(xiàn)相對(duì)“不對(duì)稱”現(xiàn)象，即數(shù)據(jù)的“自下而上”開(kāi)放共享相對(duì)順利，但“自上而下”賦能基層的開(kāi)放共享則困難重重。例如，基層收到上級(jí)某些部門(mén)的預(yù)警，如金融、公安等部門(mén)關(guān)于當(dāng)?shù)啬称髽I(yè)存在詐騙、傳銷等風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警，卻不公開(kāi)具體的分析數(shù)據(jù)和內(nèi)容。
探尋數(shù)據(jù)治理“碎片化”的解決方案
目前，政務(wù)部門(mén)正在積極推進(jìn)數(shù)字化工作，利用各種改革創(chuàng)新手段，使數(shù)據(jù)要素生產(chǎn)力的紅利在各個(gè)領(lǐng)域得以釋放，減少制度性交易成本，提升政府治理效率。客觀而言，公共數(shù)據(jù)資源物理上具有的非競(jìng)爭(zhēng)性，決定了其使用是愈多愈益的。主觀而言，公共數(shù)據(jù)資源制度上是否具有“非排他性”，是其價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度的決定因素。數(shù)字化改革應(yīng)通過(guò)系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，致力于實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的“非排他性”，才會(huì)發(fā)揮最大效能。為此，可從以下四方面著力解決面臨的問(wèn)題。
一是實(shí)施頂層統(tǒng)籌、整體聯(lián)動(dòng)的首席數(shù)據(jù)官制度。首席數(shù)據(jù)官是世界上數(shù)字政府排名的重要指標(biāo)，在我國(guó)多地已有局部的探索。首席數(shù)據(jù)官由所在區(qū)域內(nèi)的一把手或主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，全國(guó)各級(jí)數(shù)據(jù)官上下協(xié)同，每級(jí)數(shù)據(jù)官應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)本區(qū)域、本部門(mén)數(shù)據(jù)工作與業(yè)務(wù)工作的協(xié)調(diào)，推動(dòng)部門(mén)間協(xié)作，打破數(shù)據(jù)的縱向和橫向壁壘。通過(guò)“一把手抓”和“抓一把手”，有效聯(lián)動(dòng)各級(jí)主體，強(qiáng)化各級(jí)主體的權(quán)責(zé)意識(shí)，敦促各級(jí)主體不斷增強(qiáng)自身數(shù)據(jù)治理能力以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。
二是構(gòu)建“數(shù)據(jù)目錄”大臺(tái)賬閉環(huán)管理機(jī)制。針對(duì)數(shù)據(jù)治理中共享難、協(xié)同散、應(yīng)用弱等問(wèn)題，可構(gòu)建全國(guó)“目錄區(qū)塊鏈”系統(tǒng)。首先給數(shù)據(jù)建“戶口”，解決數(shù)據(jù)缺位、越位問(wèn)題。依據(jù)各數(shù)據(jù)治理主體的職責(zé)確定其數(shù)據(jù)職責(zé)目錄，形成“數(shù)據(jù)目錄”大臺(tái)賬，明確數(shù)據(jù)采集和管理的主體，讓數(shù)據(jù)獲得“戶口”。其次給數(shù)據(jù)治理“立規(guī)矩”，解決數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)隨意、業(yè)務(wù)協(xié)同無(wú)序等問(wèn)題。對(duì)數(shù)據(jù)項(xiàng)的更新周期、共享和開(kāi)放規(guī)則等詳細(xì)界定，明確治理主體的具體職責(zé)。最后用“區(qū)塊鏈”技術(shù)賦能，解決應(yīng)用與數(shù)據(jù)脫節(jié)、技術(shù)與管理失控問(wèn)題。依托“區(qū)塊鏈”將部門(mén)間的共享關(guān)系和流程上鏈鎖定，建立部門(mén)業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、履職的“閉環(huán)”。
三是建立富有彈性的制度規(guī)范體系。為適應(yīng)技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用需求，要建立彈性化的數(shù)字制度規(guī)范體系。由法律法規(guī)集中規(guī)定數(shù)據(jù)治理的底線和原則性問(wèn)題，而將其他具體問(wèn)題交由靈活性強(qiáng)的規(guī)范來(lái)規(guī)定以方便調(diào)整。在各種制度規(guī)范的彈性搭配中，分級(jí)分類界定各類數(shù)據(jù)的權(quán)利，創(chuàng)新數(shù)據(jù)的開(kāi)放共享形式。對(duì)于政府部門(mén)的公共數(shù)據(jù)，在滿足程序規(guī)范和隱私保護(hù)等前提下，須在政府部門(mén)間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)可控的共享，并逐漸向社會(huì)有序開(kāi)放。對(duì)于非政府部門(mén)的公共數(shù)據(jù)，除確保開(kāi)放數(shù)據(jù)的安全性外，可通過(guò)適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)手段激發(fā)社會(huì)基于數(shù)據(jù)的創(chuàng)新活力，加大開(kāi)放共享程度。對(duì)于涉及公共利益的非公共數(shù)據(jù)，如平臺(tái)企業(yè)的數(shù)據(jù)，既要保護(hù)其數(shù)據(jù)權(quán)益，又要制定法規(guī)保證政府在特定條件下的公共取用。
四是探索頂層設(shè)計(jì)和基層探索雙向貫通的應(yīng)用場(chǎng)景揭榜掛帥模式。首先，實(shí)施頂層對(duì)基層試點(diǎn)的過(guò)程輔助機(jī)制。由于基層試點(diǎn)在系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性等方面的不足，一些需要綜合配套、前后呼應(yīng)、上下聯(lián)動(dòng)的改革事項(xiàng)須加強(qiáng)系統(tǒng)集成，需頂層在基層試點(diǎn)過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行輔助。其次，建立頂層和基層的雙向互動(dòng)機(jī)制。要統(tǒng)籌整合各地正在探索的首席數(shù)據(jù)官制度、主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系制度、專班制度等，構(gòu)建基于問(wèn)題導(dǎo)向的跨層級(jí)的雙向溝通綠色通道，做到高效的“下情上傳”和“上情下達(dá)”。最后，探討揭榜掛帥單位參與廣域推廣的跟蹤機(jī)制。對(duì)于試點(diǎn)效果過(guò)于關(guān)注本地化，試點(diǎn)時(shí)效偏向短期化，對(duì)可持續(xù)的廣域可復(fù)制性關(guān)注不足，建議將試點(diǎn)驗(yàn)收周期延長(zhǎng)至大范圍的推廣后，從而能倒逼其將試點(diǎn)做實(shí)做優(yōu)。
