【摘要】冷戰(zhàn)結(jié)束后，在美國的直接推動下，北約先后面向中東歐國家及原來蘇聯(lián)加盟共和國完成了五次擴張，并在推進新的擴張計劃。長期以來，美國一直將北約作為霸權(quán)擴張、控制歐洲、遏制競爭對手和制造全球動蕩的工具，并試圖通過北約擴張?zhí)嵘龖?zhàn)略競爭優(yōu)勢、搶占“后蘇聯(lián)空間”、制衡俄羅斯和攫取霸權(quán)利益。北約擴張給地區(qū)和世界局勢帶來了一系列的連鎖反應(yīng)，并將世界格局推向冷戰(zhàn)思維加速強化、傳統(tǒng)安全壓力攀升和全球治理碎片化的歧途。
【關(guān)鍵詞】北約擴張 世界格局 國際安全
【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A
第二次世界大戰(zhàn)后，世界形成了以美蘇兩大陣營對峙為特征的冷戰(zhàn)格局。為了遏制蘇聯(lián)在歐洲的擴張和加強對歐洲的控制，美國聯(lián)合加拿大以及英國、法國、意大利等一些西歐國家組建了北大西洋公約組織（簡稱北約）。該組織于1949年4月正式成立，總部設(shè)在比利時首都布魯塞爾。北約的成立，實現(xiàn)了“馬歇爾計劃”實施后美國對歐洲的控制從經(jīng)濟領(lǐng)域向軍事和政治領(lǐng)域的延伸，標志著西方資本主義軍事戰(zhàn)略同盟體系的正式形成，并為美國成為全球超級大國提供了重要支撐。為建立政治軍事同盟同北約展開對峙，蘇聯(lián)同一些東歐國家于1955年5月成立華沙公約組織（簡稱華約）。1991年7月1日華約正式解散，蘇聯(lián)也于當年12月正式解體。但是，北約并未因?qū)κ痔K聯(lián)的解體而解散。相反，北約開啟了面向中東歐國家及蘇聯(lián)加盟共和國的擴員進程，先后完成了多輪擴張，并給歐洲和世界格局帶來深遠影響。
北約擴張的歷史進程
1990年北約宣布冷戰(zhàn)結(jié)束時，其成員已擴大到16國。為適應(yīng)冷戰(zhàn)結(jié)束后的歐洲新形勢并加強與東歐國家的關(guān)系，北約開始調(diào)整其發(fā)展戰(zhàn)略。1991年11月，在羅馬舉行的第12次北約首腦會議通過了《聯(lián)盟的新戰(zhàn)略概念》，提出以“威懾”“反應(yīng)”“戰(zhàn)而勝之”三個步驟為核心的“危機反應(yīng)戰(zhàn)略”，并將發(fā)展北約與原華約成員之間的關(guān)系作為自身使命之一。此次首腦會議還決定建立“北大西洋合作委員會”（以下簡稱“北合會”），以便更好地開展同中東歐國家之間的合作。1991年12月，“北合會”成立并舉行首次外長會議，除北約16個成員國外長外，捷克斯洛伐克、波蘭、羅馬尼亞、保加利亞及波羅的海三國外長也出席了會議。“北合會”為北約同越來越多中東歐國家合作提供了機制平臺，也為北約擴張奠定了基礎(chǔ)。
1993年克林頓政府上臺后，美國提出一項“為和平建立伙伴關(guān)系”的倡議，以盡快吸收中東歐國家加入北約。這一倡議得到北約成員國和一些中東歐國家的支持和響應(yīng)。1994年1月，第13次北約首腦會議批準了“和平伙伴關(guān)系”計劃。根據(jù)這一計劃，所有中東歐國家都可在自愿基礎(chǔ)上與北約建立和平伙伴關(guān)系。此后，一些未加入的國家先后同北約簽署了和平伙伴關(guān)系協(xié)定，從而為這些國家加入北約邁出了實質(zhì)性步伐。其中，俄羅斯也于1994年6月同北約簽署了和平伙伴關(guān)系框架文件和《俄羅斯—北約合作議定書》。1994年12月，北約部長理事會冬季會議決定實施擴張計劃；1995年9月，北約理事會正式通過《關(guān)于北約擴大的研究報告》，明確提出北約擴張的戰(zhàn)略方向。為阻止北約擴張，俄羅斯主張將歐洲安全與合作組織擴大為一個統(tǒng)管歐洲安全的泛歐安全體系，還提出由其與北約交叉向中東歐國家提供安全保障。但是，這些提議遭到北約和多數(shù)中東歐國家的拒絕，因此也未能阻止北約擴張的步伐。1997年5月，北約16國領(lǐng)導(dǎo)人、北約秘書長、俄羅斯總統(tǒng)在巴黎正式簽署《北約與俄羅斯相互關(guān)系、合作與安全基礎(chǔ)文件》，為北約擴張排除了俄羅斯因素的干擾。一個多月后，北約開啟了首輪擴張，并且截至2022年6月，共完成五輪擴張。
1997年7月，第14次北約首腦會議正式?jīng)Q定首批接納波蘭、匈牙利、捷克三國加入北約。其后，波蘭、匈牙利、捷克三國與北約展開談判并簽署有關(guān)協(xié)定；1998年，這三個國家和北約16個成員國完成相關(guān)法律批準程序；1999年3月，這三個國家正式成為北約成員國；同年4月，第15次北約峰會完成這三個國家的加入儀式，并啟動“成員行動計劃”，以幫助有意向加入北約的國家完成相關(guān)準備工作。2002年11月，第16次北約首腦會議邀請保加利亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞、斯洛伐克和斯洛文尼亞參會并開始加入談判，由此開啟了北約歷史上最大規(guī)模的一輪擴張。2004年3月，北約接納七國為正式成員國。第三輪擴張為克羅地亞和阿爾巴尼亞的加入。2008年7月，兩國簽署了加入?yún)f(xié)定，并于2009年4月成為北約正式成員國。第四輪擴張為黑山的加入。2009年12月，黑山在重新獲得獨立約半年后，加入“和平伙伴關(guān)系”計劃，并在三年后加入成員行動計劃。2016年5月，黑山簽署了加入?yún)f(xié)定，并于2017年6月成為北約正式成員國。第五輪擴張為北馬其頓的加入。早在2002年北約峰會上，北馬其頓就被確定為候選成員國，但因其國名問題加入進程被擱置。直到2020年3月，北馬其頓才正式加入北約，并成為該組織的第30個成員國。北約新增加14個成員國后，其覆蓋地理范圍向東推進了1000多公里。
此后，北約仍沒有停止繼續(xù)擴張步伐，并一直醞釀新的擴員計劃。即便在烏克蘭加入北約問題已引發(fā)烏克蘭危機的背景下，北約仍在鼓勵一些歐洲國家申請加入，并積極回應(yīng)一些國家加入北約的意愿。2022年5月，芬蘭和瑞典決定加入北約并正式提交加入申請。2022年7月，30個北約成員國的代表簽署兩國加入北約的議定書。同時，北約也加強了同歐洲以外其他地區(qū)的聯(lián)系。在2006年11月第19次北約首腦會議上，美國提出北約與日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等“具有共同價值觀和安全利益”的國家建立“全球伙伴關(guān)系”的計劃。盡管這一計劃未被通過，但北約一直不斷深化同亞太等其他地區(qū)國家之間的互動關(guān)系。
從美國視角來看北約擴張的主要動因
冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約擴張態(tài)勢一直是國際社會廣泛關(guān)注的問題。總體來看，北約擴張有著復(fù)雜的背景和原因，既有相關(guān)各方現(xiàn)實利益的考慮，也受到深層次的歷史和政治因素的影響。但是，不可否認的是，美國在其中扮演了重要角色，尤其是克林頓政府，直接推動和策劃了北約擴張進程。①換言之，如果美國不支持或者反對北約擴張，現(xiàn)實進程則會完全不同。因此，北約擴張首先與美國的戰(zhàn)略考量和利益訴求密不可分。從美國視角來看，推動北約擴張進程的因素主要包括以下四個方面：
首先，美國將北約作為霸權(quán)擴張的工具，通過北約擴張?zhí)嵘龖?zhàn)略競爭優(yōu)勢。北約作為冷戰(zhàn)的產(chǎn)物并沒有因冷戰(zhàn)結(jié)束而解散，這本身就表明北約的目標并非僅僅在于遏制蘇聯(lián)，而是擁有更加廣泛的戰(zhàn)略意圖。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國成為全球唯一的超級大國，其霸權(quán)利益迅速向全球拓展。作為美國向全球進行霸權(quán)擴張的戰(zhàn)略工具，北約覆蓋范圍的增加有利于進一步擴大美國的霸權(quán)優(yōu)勢。從這一意義上看，只要美國處于世界霸主地位，并存在霸權(quán)利益訴求，北約就不會“過時”。②事實上，美國一直是“北約全球化”的推手。2020年11月，在美國的支持下，北約發(fā)布《北約2030：團結(jié)面對新時代》改革報告，將北約塑造為政治與軍事同盟，并將以亞太地區(qū)為重點發(fā)展“全球伙伴關(guān)系”。2022年4月，在比利時首都布魯塞爾舉行的北約外長會議以“全球合作伙伴”為名，首次邀請日本、韓國、澳大利亞、新西蘭四個亞太國家外長參會，討論北約的新戰(zhàn)略構(gòu)想。這也為北約謀求更大范圍的擴張埋下伏筆。
其次，美國將北約作為控制歐洲的工具，通過北約擴張搶占“后蘇聯(lián)空間”。由于歷史和文化等因素，美歐長期保持特殊關(guān)系。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲需要美國幫助進行戰(zhàn)后重建，而美國則需要歐洲為其維護世界霸權(quán)提供堅定支持。為與蘇聯(lián)展開爭奪，加強對歐洲的全面控制成為冷戰(zhàn)時期美國的戰(zhàn)略目標之一。美國通過“馬歇爾計劃”加強了對歐洲經(jīng)濟的控制，組建北約使美國對歐洲的控制拓展到軍事安全領(lǐng)域。隨著蘇聯(lián)解體，美歐同盟關(guān)系的競爭性有所上升。一方面，1993年歐盟的正式成立加強了歐洲聯(lián)合自強的步伐，歐洲成為繼蘇聯(lián)之后美國面對的實力最為強大的潛在競爭者；另一方面，1995年瑞典、芬蘭、奧地利正式加入歐盟，進一步增強了歐盟的力量，這使美國需要合適的機制實現(xiàn)對歐洲國家的控制來平衡日益壯大的歐盟。控制北約以及推動北約向“后蘇聯(lián)空間”擴張便成為美國最為現(xiàn)實的選擇。因此，在歐盟正式接納瑞典、芬蘭、奧地利為新成員后，美國加快了北約擴張進程，以填補蘇聯(lián)在歐洲留下的戰(zhàn)略空間，并實現(xiàn)對歐洲更大范圍的控制。
再次，美國將北約作為遏制競爭對手的工具，通過北約擴張制衡俄羅斯甚至中國。冷戰(zhàn)結(jié)束后，蘇聯(lián)的威脅已經(jīng)不存在，美國國內(nèi)也出現(xiàn)了關(guān)于北約存廢的討論。但隨著俄羅斯對獨立后的原來蘇聯(lián)加盟共和國的干預(yù)加大，美國等北約成員國感到歐洲政治與安全仍受到來自俄羅斯的挑戰(zhàn)。為此，美國推動北約擴張，既可為新加入中東歐國家提供保護，也能夠限制俄羅斯在歐洲的影響。這也是俄羅斯多次表示加入北約意向，北約均未給予積極回應(yīng)的原因之一。當前，北約更是將俄羅斯定義為首要威脅，出臺了一系列針對俄羅斯的威懾措施。除了加強北約成員國的團結(jié)和提升北約的作用，還包括繼續(xù)推進擴張進程。與此同時，為了應(yīng)對中國的崛起，北約開始尋求利用中國話題來增強其合法性。③
最后，美國將北約作為制造全球動蕩的工具，通過北約擴張攫取霸權(quán)利益。北約自稱是維護成員國安全的防御性組織，但事實上，北約及其成員國卻多次違反國際法和國際關(guān)系基本準則，頻繁挑起地區(qū)矛盾、爭端與沖突，肆意對主權(quán)國家發(fā)動戰(zhàn)爭，嚴重破壞世界和地區(qū)和平穩(wěn)定，導(dǎo)致相關(guān)國家長期分裂和政局動蕩，大量無辜平民喪生和流離失所。北約采取的歷次軍事行動表明，北約從來不是一個被動的防御組織，而是一個不受國際法制約的進攻性的戰(zhàn)爭機器。美國借助北約在全球制造動蕩，并以此達到維系成員國對自身的依賴以及實現(xiàn)對成員國及其他國家和地區(qū)的控制，從而攫取霸權(quán)利益。
北約擴張對世界格局的可能影響
北約擴張給地區(qū)和世界局勢帶來了一系列的連鎖反應(yīng)。2022年2月爆發(fā)的烏克蘭危機更是全面展現(xiàn)了北約擴張的深遠影響。隨著北約向東擴張乃至向全球擴張的推進，世界格局將會朝著不利于世界和平與發(fā)展的方向加速演進，從而增加國際社會不穩(wěn)定、不確定、不安全因素。盡管難以預(yù)見未來北約擴張情景，但從目前北約擴張態(tài)勢及其對有關(guān)國家和地區(qū)帶來的影響來看，世界格局將會因北約擴張而主要呈現(xiàn)如下特點：
一是北約擴張可能會形成冷戰(zhàn)思維加速強化的世界格局。雖然冷戰(zhàn)已經(jīng)結(jié)束，但承載冷戰(zhàn)思維的北約依然存續(xù)。正是由于繼續(xù)奉行冷戰(zhàn)思維，北約將世界看作零和博弈的角斗場，將擴張作為謀求戰(zhàn)略優(yōu)勢的手段。圍繞北約擴張問題，俄羅斯與美國進行了反復(fù)博弈，并使兩國關(guān)系時常呈現(xiàn)冷戰(zhàn)時期美蘇關(guān)系的特征。④俄羅斯一直反對擴張，而美國則利用俄羅斯的衰落推動多輪北約擴張，并以此進一步削弱俄羅斯的地位。同時，北約追求冷戰(zhàn)時期國家希望維護的自身“絕對安全”，而不顧其他國家的安全。正是這種否認“安全不可分割”原則的安全觀，造成了世界的動蕩不安。北約以追求“絕對安全”為名，在歐洲大舉擴張，不僅沒有給歐洲建立安全屏障，反而埋下了俄羅斯和烏克蘭沖突的種子。這正是冷戰(zhàn)思維破壞世界和平的真實反映。在這種冷戰(zhàn)思維持續(xù)存在并不斷強化的背景下，通過建立平行體系的方式打壓對手的做法隨之被強化。⑤大國地緣政治對抗也將加劇，不僅在歐洲，還會向印太、歐亞、中東北非等地區(qū)蔓延。烏克蘭危機讓國際社會重新認識到，北約追求絕對安全帶來的必然是絕對的不安全以及自身合法性的日益喪失。因此，北約要在國際社會發(fā)揮建設(shè)性作用，必須遵循現(xiàn)行國際行為準則，摒棄冷戰(zhàn)思維和改變以擴大成員國數(shù)量為目標的發(fā)展方向。
二是北約擴張可能會加速形成傳統(tǒng)安全壓力攀升的世界格局。20世紀，人類經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)，世界各國經(jīng)濟社會發(fā)展遭受嚴重挫折。20世紀80年代以后，和平與發(fā)展成為時代的主題，各國人民求和平、謀發(fā)展的愿望日益強烈。盡管局部地區(qū)仍然戰(zhàn)亂頻發(fā)，相關(guān)國家政局動蕩，但發(fā)展問題更為緊迫，并成為解決一切問題的總鑰匙。但是，近年來，美國主導(dǎo)的北約動輒使用武力或以武力相威脅，揮舞霸權(quán)主義、強權(quán)政治和新干涉主義大棒，為一己之私挑起事端、激化矛盾，肆意推行以鄰為壑、損人利己的單邊主義政策，國際沖突更加頻繁，并且烈度上升。全球軍備投入也隨之增加，美國軍費居高不下。2021年12月，美國總統(tǒng)拜登簽署了2022財年國防授權(quán)法案，批準7682億美元的國防開支，較上年約增長了4%，再次創(chuàng)下歷史新高。同時，其他很多北約成員國也擴大了軍費開支。截至2021年底，有10個北約成員國的軍費占GDP比重達到2%。2021年9月，美國還同英國、澳大利亞建立三邊安全伙伴關(guān)系，同年11月，三國簽署《海軍核動力信息交換協(xié)議》，允許美英向澳大利亞分享包括海軍核動力技術(shù)在內(nèi)的機密軍事科技，并協(xié)助澳大利亞建造八艘核動力潛艇。這一系列措施和行動，使傳統(tǒng)安全在國際政治中的地位加速回升。持續(xù)的北約擴張加劇了美歐與俄羅斯之間的安全困境，加劇了歐洲地區(qū)的大國競爭。烏克蘭危機更是將當今世界拖到了第三次世界大戰(zhàn)的邊緣。⑥如果北約擴張勢頭不減，未來世界格局將會面臨更多沖突，傳統(tǒng)安全也將成為主導(dǎo)國際政治的重要內(nèi)容。
三是北約擴張可能會加速形成全球治理碎片化的世界格局。北約擴張直接加劇了歐洲的競爭與分裂。這不僅表現(xiàn)在俄羅斯等歐亞國家與歐洲北約成員國的分裂，也表現(xiàn)在歐洲北約成員國對待擴張問題上的立場分歧以及歐盟成員國與北約成員國之間的分裂。北約擴張引起了歐洲政治安全邊界的改變，北約在歐洲地區(qū)部署的反導(dǎo)武器系統(tǒng)和常規(guī)軍事力量，都可能導(dǎo)致歐洲多元力量并存的格局。北約的戰(zhàn)略擴張削弱了歐盟對歐洲安全的主導(dǎo)權(quán)以及在北約機制中的話語權(quán)。這些都將影響歐洲地緣政治格局演進的走向。從全球?qū)哟蝸砜?，北約不顧以聯(lián)合國憲章宗旨和原則為基石的國際關(guān)系基本準則持續(xù)推進擴張，弱化了全球多邊機構(gòu)和國際規(guī)則的權(quán)威和效用，從而將世界推向大國加速構(gòu)建以區(qū)域為范圍的國際規(guī)則。全球政治經(jīng)濟體系隨之可能呈現(xiàn)區(qū)域化、板塊化特征，區(qū)域內(nèi)部與不同區(qū)域的國家不斷進行分化重組，國際合作與協(xié)調(diào)難度上升。
無論從歷史還是現(xiàn)實來看，歐洲大陸都是決定世界和平的關(guān)鍵地區(qū)。歐洲曾飽受兩次世界大戰(zhàn)的摧殘，歐洲安全也因此備受關(guān)注。盡管歐洲國家加入北約是為了謀求歐洲和平與安全，但從北約成立之日起，美國就一直將北約作為維護自身霸權(quán)的軍事工具。北約的多輪擴張本質(zhì)上是美國的霸權(quán)擴張，是美國在世界各地制造安全威脅、矛盾沖突以及戰(zhàn)爭的機器。
如今，北約仍在推進擴張進程，使世界越來越偏離和平與安全的軌道，并對未來世界格局的演進帶來了深遠影響。但是，北約不斷擴張也給自身帶來了許多問題，成員國之間的矛盾以及尤其是美國與其他成員國之間的矛盾日益增多，成員國凝聚力和一致行動力均有所下降。同時，隨著全球相互依存的不斷提升，北約成員國對樹立新的競爭對手的共同利益基礎(chǔ)日益弱化，不斷增長的領(lǐng)導(dǎo)責任也使美國日益不堪重負，繼續(xù)擴張以及推動“北約全球化”的理想與現(xiàn)實之間的鴻溝將逐步加大。
（作者為中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所研究員、博導(dǎo)）
【注釋】
①李海東：《克林頓政府與北約東擴》，《美國研究》，2001年第2期，第54-69頁。
②宋芳：《“北約過時論”的歷史演變與現(xiàn)實意涵》，《國際觀察》，2020年第3期，第130-156頁。
③吳昕澤、王義桅：《北約再轉(zhuǎn)型悖論及中國與北約關(guān)系》，《太平洋學報》，2020年第10期，第34-35頁。
④陶文釗：《北約東擴與美俄關(guān)系（1993—1997年）》，《世界經(jīng)濟與政治》，2018年第10期，第77-104頁。
⑤張宇燕：《后疫情時代的大國博弈》，《世界經(jīng)濟與政治》，2022年第1期，第1頁。
⑥隋鑫等：《俄警告“第三次世界大戰(zhàn)”》，《環(huán)球時報》，2022年4月27日。
責編/謝帥 美編/宋揚
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