數(shù)據(jù)是新型生產(chǎn)要素，它既是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、工業(yè)經(jīng)濟和服務(wù)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的賦能要素，又是新興數(shù)字經(jīng)濟培育發(fā)展的內(nèi)核要素，未來將成為國家之間、企業(yè)之間和個人之間競爭與合作的關(guān)鍵性要素。數(shù)據(jù)市場是數(shù)字要素流通交易、場景對接和價值實現(xiàn)的重要媒介和場所，數(shù)據(jù)只有進入市場領(lǐng)域，通過數(shù)據(jù)技術(shù)的賦能，形成可供投入生產(chǎn)的數(shù)據(jù)要素，才能真正被納入社會生產(chǎn)過程，從而成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的核心要素。正是由于這樣的原因，世界主要國家都將優(yōu)化數(shù)據(jù)治理作為重要的國家戰(zhàn)略。近幾年，隨著我國數(shù)據(jù)市場的蓬勃發(fā)展，政府對數(shù)據(jù)市場治理的重視程度也越來越高，但是我國數(shù)據(jù)市場仍然存在產(chǎn)權(quán)不明、流通不暢、收益不公、治理不優(yōu)等突出問題。為此，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），以充分發(fā)揮我國海量數(shù)據(jù)規(guī)模和豐富應(yīng)用場景優(yōu)勢，激活數(shù)據(jù)要素潛能，做強做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟，增強經(jīng)濟發(fā)展新動能，構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢。
數(shù)據(jù)要素市場治理的頂層設(shè)計
“數(shù)據(jù)二十條”是數(shù)據(jù)要素政策“1+N”架構(gòu)的“1”，也是數(shù)據(jù)要素市場治理的頂層設(shè)計，因此文件體現(xiàn)出極強的制度導(dǎo)向性和政策傾向性，為我國數(shù)據(jù)要素市場治理提供了完整的上位制度。
一是全覆蓋構(gòu)建了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度是數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度的基石，其主要解決權(quán)益屬于誰、怎么授權(quán)使用以及權(quán)益如何保護等問題。完善和健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是鼓勵權(quán)利主體有序參與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵支撐，是數(shù)據(jù)要素市場化改革的先手棋，是激勵和約束市場主體的根本所在，也是實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素報酬合理分配的關(guān)鍵因素，更是秘密和隱私得到保護和尊重的重要保障。為此，“數(shù)據(jù)二十條”提出了分類分級分置的“三分”確權(quán)與授權(quán)新模式，構(gòu)建了數(shù)據(jù)要素各參與方合法權(quán)益保護制度，推進逐步形成具有中國特色的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度體系。
二是全過程設(shè)計了數(shù)據(jù)要素流通和交易制度。流通與交易制度是數(shù)據(jù)市場得以運行的基礎(chǔ)，其主要解決基于什么規(guī)則流通交易、在什么范圍和平臺流通交易以及如何實現(xiàn)跨境交易等問題。數(shù)據(jù)價值是驅(qū)動數(shù)據(jù)自由流通的基礎(chǔ)，無法有效挖掘數(shù)據(jù)價值，數(shù)據(jù)的自由流通和公平交易就缺乏內(nèi)在動力，既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又要在行業(yè)準(zhǔn)入、交易過程和合同執(zhí)行方面加強和改進監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊危害競爭的行為和其他違法行為。為此，“數(shù)據(jù)二十條”提出，要完善數(shù)據(jù)全流程合規(guī)與監(jiān)管規(guī)則體系，統(tǒng)籌構(gòu)建規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場所，培育數(shù)據(jù)要素流通和交易服務(wù)生態(tài)，并構(gòu)建數(shù)據(jù)安全合規(guī)有序跨境流通機制。
三是全領(lǐng)域規(guī)定了數(shù)據(jù)要素收益分配制度。收益制度是促進數(shù)據(jù)要素市場實現(xiàn)效率與公平均衡的核心制度，其主要解決如何有效統(tǒng)籌數(shù)據(jù)要素領(lǐng)域的一次分配以及如何更好發(fā)揮政府調(diào)節(jié)的再分配功能。數(shù)據(jù)要素參與收入分配的前提是數(shù)據(jù)要素的價值化，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素參與收入分配的長效機制，要不斷健全和完善數(shù)據(jù)要素參與收入分配的體制機制，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，探索和確立數(shù)據(jù)要素參與收入分配的具體形式和典型模式等路徑。為此，“數(shù)據(jù)二十條”提出，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，健全數(shù)據(jù)要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬機制，更好發(fā)揮政府在數(shù)據(jù)要素收益分配中的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用，讓全體人民更好共享數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展成果。
四是全方位提出了數(shù)據(jù)要素治理制度。要素治理制度是協(xié)調(diào)市場參與主體利益的重要制度，其主要解決要素市場中政府、企業(yè)及其他社會主體之間的協(xié)同問題。數(shù)據(jù)要素治理的重點是形成多元共治的新模式，要把安全貫穿數(shù)據(jù)治理全過程，明確各方主體責(zé)任和義務(wù)，規(guī)范市場發(fā)展秩序。為此，“數(shù)據(jù)二十條”提出，要創(chuàng)新政府?dāng)?shù)據(jù)治理機制，壓實企業(yè)的數(shù)據(jù)治理責(zé)任，充分發(fā)揮社會力量多方參與的協(xié)同治理作用，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會多方協(xié)同的治理模式，形成有效市場和有為政府相結(jié)合的數(shù)據(jù)要素治理格局。
契合我國數(shù)據(jù)市場的基本特征和發(fā)展趨勢
不同市場經(jīng)濟國家市場管理體制具有差異，加之作為新興市場的要素市場，其規(guī)則形成尚處于探索階段，因此數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度一方面要契合我國數(shù)據(jù)市場的基本特征和存在問題，另一方面要更加靈活地適應(yīng)新的發(fā)展趨勢。
一是創(chuàng)制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度。數(shù)據(jù)要素基本上都是多元主體參與和協(xié)作形成的，因此其產(chǎn)權(quán)劃分難度較大，特別是所有權(quán)的界限模糊。為此，“數(shù)據(jù)二十條”從鼓勵數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用、流動交易和價值挖掘出發(fā)，擱置和淡化“數(shù)據(jù)所有權(quán)”爭議，提出建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制，為激活數(shù)據(jù)要素價值創(chuàng)造和價值實現(xiàn)提供基礎(chǔ)性制度保障。
二是構(gòu)建場內(nèi)場外相結(jié)合的交易制度。2022年，我國數(shù)據(jù)交易市場規(guī)模接近千億元，但實際規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于這個數(shù)值，且場外交易規(guī)模占比達(dá)到了90%以上?；跀?shù)據(jù)要素的特殊性和我國國情，短期內(nèi)數(shù)據(jù)交易仍然以場外為主的局面不會有徹底改變，但是加快發(fā)展場內(nèi)交易是逐步優(yōu)化數(shù)據(jù)交易流通的重要方向。為此，“數(shù)據(jù)二十條”提出，要構(gòu)建促進使用和流通、場內(nèi)場外相結(jié)合的交易制度體系，支持?jǐn)?shù)據(jù)處理者依法依規(guī)在場內(nèi)和場外采取開放、共享、交換、交易等方式流通數(shù)據(jù)，培育壯大場內(nèi)交易。
三是推行數(shù)據(jù)流通交易聲明和承諾制。由于要素特征和技術(shù)手段等方面的原因，數(shù)據(jù)交易本身存在一定的安全脆弱性，數(shù)據(jù)要素市場的監(jiān)管相比其他市場難度更大。因此，世界許多國家在政府市場監(jiān)管之外，加強了數(shù)據(jù)市場參與企業(yè)的合規(guī)指導(dǎo)。為此，“數(shù)據(jù)二十條”提出，要圍繞數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)使用等，推行面向數(shù)據(jù)商及第三方專業(yè)服務(wù)機構(gòu)的數(shù)據(jù)流通交易聲明和承諾制，以此引導(dǎo)數(shù)據(jù)流通交易相關(guān)聯(lián)企業(yè)強化內(nèi)部合規(guī)管理。
四是積極鼓勵探索試驗數(shù)據(jù)交易模式。從全球來看，當(dāng)前數(shù)據(jù)交易市場尚處于初期培育階段，各國都在加緊探索有效的監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管制度。對于我國而言，過去一段時期，雖然一些地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)已經(jīng)在數(shù)據(jù)交易機制方面進行了有益的嘗試，但是難以滿足數(shù)據(jù)交易規(guī)模日益增長的現(xiàn)實需求。為此，“數(shù)據(jù)二十條”提出，要支持有條件的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)先行先試，建立創(chuàng)新容錯機制，加快突破數(shù)據(jù)可信流通、安全治理等關(guān)鍵技術(shù)，探索完善數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)、定價、流通、交易、使用、分配、治理、安全的政策標(biāo)準(zhǔn)和體制機制。
激勵相容，兼顧多方市場主體利益
制度設(shè)計的一個基本原則就是激勵相容，數(shù)據(jù)市場治理利益主體眾多、涉及群體復(fù)雜，因此其基礎(chǔ)制度必須要體現(xiàn)包容性的特征，從而形成政府監(jiān)管與市場自律、法治與行業(yè)自治協(xié)同、國內(nèi)與國際統(tǒng)籌的數(shù)據(jù)要素治理結(jié)構(gòu)。
強調(diào)政府監(jiān)管與市場自律并重。數(shù)據(jù)具有量大、類多、價值密度低、更新速度快等特征，政府在推進數(shù)據(jù)市場發(fā)展和監(jiān)管中往往遇到覆蓋不夠、能力不足、信息不對稱、知識更新不及時等方面的問題。因此，數(shù)據(jù)市場統(tǒng)籌好政府監(jiān)管和市場自律二者的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。為此，“數(shù)據(jù)二十條”提出，要充分發(fā)揮政府有序引導(dǎo)和規(guī)范發(fā)展的作用，加強企業(yè)數(shù)據(jù)合規(guī)體系建設(shè)和監(jiān)管，形成有效市場和有為政府相結(jié)合的數(shù)據(jù)要素治理格局。
推進法治與行業(yè)自治協(xié)同。數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)和平臺天然具有某種程度的自治特征，因此要將行業(yè)組織化的私序與政府法治化的公序結(jié)合起來，在逐步提升數(shù)據(jù)市場法治化水平的基礎(chǔ)上，發(fā)揮行業(yè)組織規(guī)范市場行為的基礎(chǔ)性作用，實現(xiàn)多種秩序力量共同發(fā)力，實現(xiàn)數(shù)據(jù)市場高效和公平運行。為此，“數(shù)據(jù)二十條”提出，要強化分行業(yè)監(jiān)管和跨行業(yè)協(xié)同監(jiān)管，建立數(shù)據(jù)聯(lián)管聯(lián)治機制，鼓勵行業(yè)協(xié)會等社會力量積極參與數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)。
注重國內(nèi)與國際市場統(tǒng)籌。隨著數(shù)據(jù)成為各國經(jīng)貿(mào)往來和國際產(chǎn)業(yè)競爭的核心要素，世界各國加快推進數(shù)據(jù)跨境交易和使用，且對于數(shù)據(jù)主權(quán)和安全保護的需求日益增長。為此，“數(shù)據(jù)二十條”提出，要積極參與數(shù)據(jù)跨境流動國際規(guī)則制定，推進跨境數(shù)字貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，探索建立跨境數(shù)據(jù)分類分級管理機制，構(gòu)建多渠道、便利化的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管機制，推動數(shù)據(jù)跨境流動雙邊多邊協(xié)商，探索數(shù)據(jù)跨境流動與合作的新途徑新模式。
（作者系國家發(fā)改委市場與價格研究所研究員）
