作者：中國財政科學(xué)研究院院長 劉尚希
一、理論和實踐結(jié)合視角下的財稅改革分析
財稅改革作為社會高度關(guān)注的重要議題，其核心在于央地財政關(guān)系的改革。財稅體制改革包括央地財政關(guān)系改革、預(yù)算制度改革、稅收制度改革三部分內(nèi)容，其中，央地財政關(guān)系在整個財稅體制中占據(jù)樞紐地位。實際上，央地財政關(guān)系改革對預(yù)算制度改革、稅收制度改革具有顯著的牽引與支撐作用，三者呈現(xiàn)出“一體兩翼”的關(guān)系。這種關(guān)系模式可以類比為一架飛機(jī)，央地財政關(guān)系相當(dāng)于飛機(jī)的主體部分——機(jī)身，而預(yù)算制度與稅收制度則分別對應(yīng)飛機(jī)的兩個機(jī)翼，三者有機(jī)構(gòu)成了財稅體制。因此，財稅體制改革并非孤立進(jìn)行的各項改革的簡單相加，而是一個需要有機(jī)聯(lián)動、整體設(shè)計與協(xié)調(diào)實施的綜合過程。央地財政關(guān)系、預(yù)算制度、稅收制度之間的改革必須相互協(xié)調(diào)，才能確保改革能夠取得良好效果，并實現(xiàn)預(yù)期的改革目標(biāo)。
在財稅體制改革的布局當(dāng)中，央地財政關(guān)系改革無疑扮演著牽引者的角色，作為首要改革任務(wù)，其旨在帶動預(yù)算制度與稅收制度的改革。將央地財政關(guān)系改革視為財稅改革的核心與起點，這一定位涉及到深層的分析判斷。
財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。在此框架下，央地財政關(guān)系在國家治理中占據(jù)支柱性地位，支撐著國家治理結(jié)構(gòu)的整體框架。央地財政關(guān)系不僅是財力的分配問題，還涉及到國家治理的多重關(guān)系，包括行政、法律以及政治關(guān)系，其妥善處理對于國家治理是至關(guān)重要的，如果這個問題處理不好，將會制約其他問題的有效解決。
央地財政關(guān)系對于處理政府與市場的財政關(guān)系、處理政府與社會的財政關(guān)系也起到了決定性的作用。在一般理論邏輯和傳統(tǒng)觀念影響下，人們傾向于先處理好政府與市場的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上在公共部門內(nèi)部優(yōu)化央地關(guān)系。但從現(xiàn)實上升到理論層面，央地財政關(guān)系對政府與市場的財政關(guān)系、政府與社會的財政關(guān)系具有前置性的影響。央地財政關(guān)系的失衡會直接影響市場的營商環(huán)境，當(dāng)前地方財政困境已對營商環(huán)境造成了一定影響。所以地方營商環(huán)境、政府與市場的關(guān)系與地方的財政狀況呈正相關(guān)，也就是與央地財政關(guān)系呈正相關(guān)。妥善處理政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系，首要任務(wù)是處理好央地財政關(guān)系，這項改革具有樞紐性的作用，可以牽引其他方面的改革。
二、中央與地方財政關(guān)系的問題透視
央地財政關(guān)系的問題主要體現(xiàn)在以下三個不等式。
1.地方的財政支出大于全國的財政收入
也就是說全國的財政收入難以完全覆蓋地方支出。2023年數(shù)據(jù)表明，單純依靠加大財力下沉已無法有效緩解地方財政困難。全國財政收入已完全分配給地方，但地方財政仍面臨資金不足的問題，這一結(jié)論在一般公共預(yù)算和“兩本預(yù)算”中均成立。
2.地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模已經(jīng)大于中央本級收入
2023年中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模已經(jīng)超出中央本級收入大概2000億，中央財政依靠赤字和舉債維持運轉(zhuǎn)，中央本級收入已經(jīng)全部分配給了地方。此不等式反映出，要加大對地方轉(zhuǎn)移支付的力度，中央需要擴(kuò)大赤字和債務(wù)規(guī)模。這種做法在短期內(nèi)或許可行，但不能作為長期制度性安排。從改革角度看，繼續(xù)加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模作為一種新的制度安排，顯然是不可持續(xù)的。
3.地方的債務(wù)大于中央的債務(wù)
地方的顯性債務(wù)與隱性債務(wù)（包括投融資平臺債務(wù)）之和大于中央債務(wù)，地方還本付息壓力日益增大。從地方支出來看，地方利息支出規(guī)模大于中央利息支出規(guī)模，而且地方利息支出增長的速度隨著債務(wù)存量上升在提速。此不等式表明，地方財政面臨剛性的債務(wù)壓力，若無法按時還本付息，將出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險，表明這種央地債務(wù)結(jié)構(gòu)已不可持續(xù)。
綜上所述，三個不等式實際上共同揭示了當(dāng)前央地財政關(guān)系的不可持續(xù)性，這是當(dāng)前央地財政關(guān)系的問題所在。
當(dāng)前央地財政關(guān)系面臨的更本質(zhì)更深刻的問題在于其內(nèi)生的不確定性，事權(quán)、財權(quán)、財力分配不是確定的，總是在不斷變化。地方的事權(quán)與支出責(zé)任隨著國家應(yīng)對各種公共風(fēng)險而不斷變化，導(dǎo)致地方難以準(zhǔn)確預(yù)估未來的支出需求。同時中央與地方收入的劃分也處于動態(tài)調(diào)整中，為了應(yīng)對外部風(fēng)險的沖擊、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長，中央會實施相機(jī)抉擇的宏觀調(diào)控，這些措施（如減稅降費）也會不斷地隱性調(diào)整和改變中央與地方收入的劃分。支出側(cè)是高度不確定的，由于上級政府政策制定的靈活性，地方難以準(zhǔn)確預(yù)估未來的支出責(zé)任。這導(dǎo)致地方在預(yù)算編制時面臨高度不確定性。收入側(cè)也是不確定的，地方財政收入面臨著諸多不確定性因素。特別是當(dāng)前房地產(chǎn)市場調(diào)整，導(dǎo)致地方原本依賴的土地出讓金收入大幅下降，有的縣甚至歸零，這種收入的不確定性進(jìn)一步加劇了地方預(yù)算編制的難度。在高度不確定性的情況下，預(yù)算編制極為困難。即使預(yù)算編制完成，由于上級政策調(diào)整和收入變化的不確定性，預(yù)算執(zhí)行過程中也難以準(zhǔn)確預(yù)估支出和收入，這導(dǎo)致地方預(yù)算難以真正有效地執(zhí)行。
這種情況下引發(fā)的問題就是地方預(yù)算軟化，此問題會導(dǎo)致地方財政機(jī)會主義行為頻發(fā)，并為各種融資提供了條件。當(dāng)前地方非法融資舉債屢禁不止的原因，實際上在于央地在事權(quán)、財權(quán)、支出責(zé)任以及收入劃分上存在不確定性。在這種情況下，地方為應(yīng)對區(qū)域風(fēng)險、承擔(dān)地方職責(zé)，并滿足考核要求，不得不采取舉債融資或拖欠。因此，地方舉債行為變得多樣化且普遍。
銀行貸款難度增加、融資平臺失效，都使地方舉債日益困難。中央分配的一般債和專項債指標(biāo)都會被地方充分使用，然而，當(dāng)這些資金仍不足以滿足需求時，地方可能采取直接拖欠的方式，包括拖欠企業(yè)甚至人員款項，這種拖欠有時不易察覺，這也成為引發(fā)三角債的重要因素之一。當(dāng)前應(yīng)付款在經(jīng)濟(jì)中呈整體上升趨勢，這跟地方財政是相關(guān)的。此外，各種監(jiān)督、督查以及整改要求都需要投入資金，并且這方面的要求不受地方財政狀況約束。
地方為了增加財力會采取多種措施，包括增加非稅收入，這對盤活地方資源、資產(chǎn)、資金具有積極作用，但同時也有反作用力。地方為了籌集資金，存在亂罰款、亂攤派的現(xiàn)象，這對地方營商環(huán)境的優(yōu)化和提升造成了阻礙。所以央地財政關(guān)系存在的本質(zhì)問題在于高度不確定性、不可預(yù)見性，解決這一問題是當(dāng)前央地財政關(guān)系改革的最大挑戰(zhàn)。
當(dāng)前，全球都在關(guān)注“不確定性”，社會學(xué)家指出人類社會進(jìn)入風(fēng)險社會，面對各種各樣可以預(yù)見和不可預(yù)見的風(fēng)險。在中央決策、地方執(zhí)行的治理機(jī)制下，為應(yīng)對各種各樣的風(fēng)險，中央做出決策主要依靠地方實施，在這種情況下，央地財政關(guān)系內(nèi)在不確定性越來越大，成為根本問題。
對于內(nèi)生不確定性的問題，以及由此給地方帶來的不可預(yù)期責(zé)任，特別是支出責(zé)任，需要轉(zhuǎn)變?yōu)榭深A(yù)期狀態(tài)。過去主要聚焦經(jīng)濟(jì)建設(shè)，如今則需要完成包括生態(tài)環(huán)保、民生、社會治理等在內(nèi)的多元的任務(wù)與目標(biāo)，地方政府的能力面臨著極大的挑戰(zhàn)，在這種情況下，就很容易出現(xiàn)地方“小馬拉大車”力不從心的問題。
三、央地財政關(guān)系改革的思路建議
為了解決以上問題，首先事權(quán)、支出責(zé)任要上移。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出，“提高中央財政支出比例”。目前中央本級支出僅僅約為14%，成為內(nèi)生不確定性的根源。如果事權(quán)與支出責(zé)任上移，內(nèi)生不確定性可以有效降低，地方事權(quán)、支出責(zé)任可預(yù)期性就可以大大提高，地方在治理方面就不會出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況，也就不會過度承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)前，財力下移實際上無法解決地方治理能力不足的問題。
以往常常從財政角度去理解，認(rèn)為地方困難與治理能力弱是財力不足的問題，只要下移財力，就能解決問題、增強(qiáng)治理能力，完成好上級的各項任務(wù)，這顯然是一個誤解。如果這個誤解繼續(xù)延續(xù)，地方治理上“小馬拉大車”的狀況就會愈發(fā)嚴(yán)重。特別在不確定性、風(fēng)險事件越來越多的情況下，各級政府在應(yīng)對風(fēng)險方面要考慮各自能力的邊界上限。原則上應(yīng)根據(jù)各級政府有效對沖風(fēng)險的能力來分配任務(wù)，如果任務(wù)超出能力，表面上責(zé)任雖然清楚，但可能在實際操作中引發(fā)更大的風(fēng)險。所以應(yīng)當(dāng)遵循風(fēng)險分配的原則，即誰最能有效應(yīng)對風(fēng)險，相關(guān)任務(wù)即由誰承擔(dān)。
相較于工業(yè)社會，在當(dāng)前高度不確定性的風(fēng)險社會中，事權(quán)劃分要遵循新的原則，首要的是按能分配風(fēng)險的原則。事權(quán)以及支出責(zé)任的上移是現(xiàn)實問題衍生、倒逼出來的結(jié)果，其本質(zhì)在于地方治理效能下降、風(fēng)險上升，迫使事權(quán)與支出責(zé)任上移，從而提高中央支出的比例。
還有一個重要的維度需要考慮，即進(jìn)入新發(fā)展階段，轄區(qū)之間外部性問題與人口流動越來越多。社會由靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)變，人口轄區(qū)之間的流動，特別是農(nóng)村人口向城市流動、農(nóng)民市民化等問題，需要更高層級的政府承擔(dān)更多責(zé)任，包括事權(quán)和支出責(zé)任。這些問題如果交給地方、交給基層政府碎片化處理，不僅無法解決，還會帶來極高的成本。具體而言，人口凈流出的地方出現(xiàn)公共服務(wù)過剩；但人口凈流入的地方公共服務(wù)是不足的，并且面臨巨大的財政壓力，這些地區(qū)轉(zhuǎn)移支付相對較少，主要依賴自身財政收入，因此承擔(dān)的公共服務(wù)壓力較大。推動新型城鎮(zhèn)化，需要直接關(guān)注并調(diào)整央地財政關(guān)系。
進(jìn)入新發(fā)展階段，面對轄區(qū)外部性問題增多、人口老齡化、人口流動、推動新型城鎮(zhèn)化等情況，需要事權(quán)上移、支出責(zé)任上移，提高中央支出的比重，才能真正化解當(dāng)前內(nèi)生不確定性引發(fā)的治理風(fēng)險。因此，當(dāng)前央地財政關(guān)系改革應(yīng)聚焦于制定具體方案來提高中央支出比重。1994年實施分稅制改革時，改革任務(wù)非常明確，就是提高“兩個比重”（財政收入占國民收入比重、中央財政收入占全國財政收入比重）。目前的體制設(shè)計應(yīng)明確從收入側(cè)轉(zhuǎn)向支出側(cè)，提升中央本級支出比重。具體而言，中央本級支出比重應(yīng)提高到分稅制改革之前的比重水平，至少要提高到30%-40%。如果在2029年能提高到40%，央地財政關(guān)系內(nèi)在確定性就可以顯著提高，進(jìn)而在無形中有效解決當(dāng)前面臨的很多衍生性問題。
提高中央本級支出并不是簡單的記賬方式改變，這涉及到中央各個部門的責(zé)權(quán)利的調(diào)整，牽涉到行政體制改革。顯然，這項改革不是僅通過財政部門的協(xié)調(diào)就可以推動的，需要中央層面牽頭負(fù)責(zé)，改革實施才會比較順暢。
【以上觀點整理自劉尚希在CMF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點問題研討會（第91期）上的發(fā)言，轉(zhuǎn)載時略有刪減】
