【摘要】財政政策憑借其前瞻性、靈活性與有效性，在宏觀經濟治理體系中發(fā)揮重要作用。改革開放以來，財政宏觀調控適應我國發(fā)展階段和國家治理要求，在實踐中不斷調整與完善，逐漸形成了中國特色的財政政策理念。當前，低利率市場環(huán)境下，貨幣政策的操作空間被大幅壓縮，財政政策在宏觀調控中的主體地位進一步凸顯。應當充分發(fā)揮我國特有的財政金融體制優(yōu)勢，做好政策協(xié)同，既要用好貨幣政策工具充分打開財政政策擴張空間，又要通過更加積極的財政政策支持貨幣政策，切實服務實體經濟。在這一過程中，要處理好年度預算平衡與跨周期預算平衡、功能財政和平衡財政、財政政策與貨幣政策以及經濟建設支出與民生支出這四組關系，以保證財政政策的連續(xù)性和可持續(xù)性，兼顧當前與長遠。
【關鍵詞】財政政策 貨幣政策 跨周期預算平衡 功能財政
【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.23.004
【作者簡介】馬海濤，中央財經大學校長、黨委副書記、教授。研究方向為財稅理論與政策、財稅管理。主要著作有《收支兩條線管理制度》《國庫集中收付制度問題研究》《中國稅制》等。姚東旻，中央財經大學中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心副主任、教授。研究方向為財政基礎理論與財稅政策、國家治理的微觀基礎、博弈論應用、基于數據的因果推斷。主要論文有《財政與貨幣系統(tǒng)關聯(lián)效應研究——兼論中國現(xiàn)代財稅金融體制建設》《我國財政安全的內涵、挑戰(zhàn)和實現(xiàn)路徑：基于總體國家安全觀視角》等。
在2024年10月12日國務院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會上，財政部宣布將在近期陸續(xù)推出一攬子有針對性的增量政策舉措，以加大財政政策逆周期調節(jié)力度，推動經濟高質量發(fā)展。積極的財政政策將為經濟可持續(xù)增長提供堅實保障，助力全面深化改革，有效推動中國式現(xiàn)代化取得新進展新突破。當前，全球宏觀政策重新轉向“財政主導”。政府債是財政政策實施宏觀調控的重要手段之一，在當前低利率環(huán)境下，政府發(fā)債成本顯著降低，這打開了財政擴張的空間，使財政政策在各主要經濟體宏觀調控工具箱中的主體地位日益凸顯。同時，央行受到有效下限約束，貨幣政策的調控空間被大幅壓縮。特別是對我國而言，特有的財稅金融體制，能確保盡量規(guī)避傳統(tǒng)意義下政府債券高企所引發(fā)的大規(guī)模募集失敗和高速通貨膨脹等系統(tǒng)風險，這也使得我國的財政空間更具延展性。因此，辯證地思考并理解財政政策，尤其是政府債在宏觀調控體系中的獨特作用至關重要。
改革開放以來財政政策的實踐特征和理念變化
實踐特征。改革開放后，我國財政政策依次經歷了“適度從緊的財政政策”“積極的財政政策”“穩(wěn)健的財政政策”“積極的財政政策”四個時期。不同時期的財政收支呈現(xiàn)不同特點（見圖1）。
改革開放初期，計劃經濟不再發(fā)揮根本性作用，政府宏觀調控的手段相應發(fā)生變化，財政政策如何為市場經濟服務處于探索階段，1994年開始實行適度從緊的財政政策，促進了經濟平穩(wěn)增長。1992年黨的十四大明確了社會主義市場經濟體制的改革目標，財政政策開始進入轉型階段。1994年隨著經濟運行各項指標的持續(xù)攀升，適度從緊的財政政策發(fā)揮了重要作用：財政體制改革調整了中央和地方的財政分配關系，稅利分流規(guī)范了政府和企業(yè)的分配關系，[1]財政收入得到保障；大規(guī)模的稅制改革不僅規(guī)范了納稅行為，也有效抑制了投資膨脹。1996年，經濟平穩(wěn)回落到適度增長區(qū)間，適度從緊的財政政策不僅抑制了通貨膨脹[2]、擠壓了經濟泡沫，還促進經濟保持穩(wěn)定增長，成功實現(xiàn)了“軟著陸”。
1997年亞洲金融危機爆發(fā)，我國對外貿易受到沖擊，與此同時我國買方市場不斷發(fā)展，物價水平走低，貨幣供應量減少，為應對新的市場狀況，我國開始實施積極的財政政策，有效刺激了社會需求。在堅持人民幣匯率穩(wěn)定政策且貨幣政策難以有效發(fā)揮作用的背景下，我國于1998年開始實施積極的財政政策，截至2004年末，七年間累計安排國債項目資金8643億元，以促進基礎設施投資；對進出口貿易提供稅收優(yōu)惠，支持出口、吸引外資，減輕企業(yè)負擔；增加社會保障、科教等重點領域的支出，調節(jié)收入分配，增強居民消費能力；加大亂收費治理力度，減輕企業(yè)和社會負擔。1998年以來我國實施的積極的財政政策有效抵御了亞洲金融危機的影響，社會需求全面回升，經濟持續(xù)穩(wěn)定增長。
擴大內需取得顯著效果后，我國經濟運行中出現(xiàn)通貨膨脹等新問題，經濟結構不合理的深層次矛盾逐步顯現(xiàn)，我國開始轉為實施穩(wěn)健的財政政策，推動了經濟結構轉型升級。2004年底，中央經濟工作會議明確提出“要實行穩(wěn)健的財政政策和貨幣政策”，穩(wěn)健的財政政策開始發(fā)揮作用，主要措施包括國債投資規(guī)模調減調向，推后預算內建設性支出的時間，以緩解經濟過熱；在總量適度控制下進行經濟的結構性調整，加大對農業(yè)的補貼，增強對就業(yè)、社會保障等薄弱環(huán)節(jié)的支持；改革農業(yè)稅、增值稅，調整個人所得稅、企業(yè)所得稅、資源稅等，充分發(fā)揮稅收調節(jié)作用。穩(wěn)健的財政政策與穩(wěn)健的貨幣政策相互配合，有效實現(xiàn)了對宏觀經濟的調節(jié)，促進了經濟結構轉型和經濟總量平穩(wěn)增長。
2008年我國為應對金融危機、自然災害的影響開始實施積極的財政政策，此后積極的財政政策一直延續(xù)，并在不同階段展現(xiàn)出不同的時代特點，適應不同階段經濟發(fā)展的需要，為推動經濟高質量發(fā)展和全球經濟穩(wěn)定作出了重要貢獻。2008年末提出實施積極財政政策的主要措施包括：首先，增加公共支出，加快民生工程建設和基礎設施建設，提高城鄉(xiāng)居民特別是生活困難群體的收入水平。其次，實行結構性減稅，推動增值稅、個人所得稅、消費稅等稅種的改革。中國特色社會主義進入新時代，2013年中央經濟工作會議提出，“無論是實施積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策，還是其他各項政策，都要同全面深化改革緊密結合，用改革的精神、思路、辦法來改善宏觀調控，寓改革于調控之中”，[3]在繼續(xù)貫徹落實積極的財政政策的同時還使之與全面深化改革緊密結合，推動經濟結構優(yōu)化升級。2015年12月，中央經濟工作會議提出，要推進供給側結構性改革，[4]我國積極財政政策的實施進入更加注重需求和供給相結合的階段。主要措施包括：加大減稅降費力度，鼓勵科技創(chuàng)新和小微企業(yè)發(fā)展；擴大財政赤字和政府投資，規(guī)范地方政府債務管理；優(yōu)化支出結構，保障民生。2020年，為應對新冠疫情對我國經濟的不利影響，積極的財政政策呈現(xiàn)出力度更大、工具更多元的新特點，財政赤字率達到新高，促進了經濟平穩(wěn)運行和全球經濟復蘇。
理念變化。我國財政政策的制定和實施理念始于傳統(tǒng)的西方宏觀財政政策理念，但在實踐中不斷調整、完善，逐漸形成了中國特色的財政政策理念。理念的變化主要體現(xiàn)在以下三個方面。
一是由重視恢復短期供求平衡向提升未來經濟潛在增長水平和經濟運行效率轉變。改革開放初期，我國調整財政政策的動因主要是為實現(xiàn)經濟的短期供求平衡，但隨著相關政策實踐的不斷推進，財政政策的目標逐漸向提升未來經濟潛在增長水平和經濟運行效率轉變。1994年確定實施適度從緊的財政政策主要是為了調整商品供過于求及經濟通貨膨脹的現(xiàn)象，同時1998年實施積極財政政策時其定位是擴張性的財政政策，意在擴大總需求。但隨著財政政策的深化落實，在穩(wěn)定短期供需平衡、實現(xiàn)經濟增長的前提下，財政政策開始注重經濟結構的調整和長期的可持續(xù)發(fā)展。在2004年實施穩(wěn)健的財政政策時期，財政就十分注重對于農業(yè)、社會保障等薄弱環(huán)節(jié)的支持，到2008年第二次確定實施積極的財政政策階段，這一傾向更加明顯。從短期來看，這一傾向能夠穩(wěn)定市場供求平衡、推動經濟持續(xù)增長；從中長期來看，這一傾向反映了對財政發(fā)揮提升未來經濟發(fā)展水平、調節(jié)經濟結構、促進經濟高質量發(fā)展作用的重視。
二是由需求性總量政策向供需結合的復合政策轉變。我國財政政策制定始于著眼需求的總量政策，但在實際過程中逐步將需求與供給、總量與結構相結合，彌補了傳統(tǒng)西方宏觀財政政策理念的缺陷。起初我國財政政策的制定主要聚焦需求總量，1998年黨中央提出“立足擴大國內需求，加強基礎設施建設”，2008年中央經濟工作會議提出“把擴大內需作為保增長的根本途徑”，而積極的財政政策旨在通過一系列政府投資和財政支出擴大內需。其后，我國在貫徹落實積極的財政政策的過程中逐步將需求與總量相結合，2015年中央經濟工作會議提出實施供給側結構性改革，我國的積極財政政策也隨之調整，主要體現(xiàn)為推出加大減稅降費力度、優(yōu)化財政支出結構等一系列措施。我國財政政策從需求、供給兩側共同發(fā)力，推動實現(xiàn)經濟量的合理增長和質的有效提升，有利于促進供需良性互動，在實現(xiàn)經濟高質量發(fā)展的同時為世界經濟注入新動力。
三是由短期向短期與中長期政策相結合轉變。我國積極的財政政策在制定初期的定位為短期政策，但在實踐過程中逐步調整思路，向短期與中長期政策相結合轉變。在西方理念中，財政政策被視作短期刺激性政策，我國在1998年提出實施積極的財政政策時也將其定位為短期政策，但隨著形勢的變化，我國及時調整了財政政策的調控思路。自1998年起，積極的財政政策一直持續(xù)了六年，直至2004年底“雙穩(wěn)健”政策提出后，也并未完全退出；2008年再次提出實施積極的財政政策，其后這一政策一直持續(xù)至今。由短期政策向中長期政策相結合的轉變體現(xiàn)了我國財政政策的穩(wěn)定性，這有利于從更長時間維度對宏觀經濟進行調整。
四是由收支平衡向多元平衡轉變。過去我國財政政策主要強調“以收定支”，隨著宏觀環(huán)境的改變，財政政策的制定開始跳出這一框架，主要關注財政政策對經濟的實質影響。過去為了確保財政收支均衡，我國財政政策強調“以收定支”的財政管理原則，“以收定支”維護了國家財政的穩(wěn)定，但也在一定程度上限制了財政政策的靈活性。2015年，為適應和引領經濟發(fā)展新常態(tài)，我國進一步加大積極的財政政策的實施力度，同時強調供需結合、保障重點領域支出，逆周期調節(jié)思路凸顯。2020年后，我國財政赤字率達到新高，積極的財政政策進一步跳出“以收定支”的框架，不斷激發(fā)市場活力。當前，受國內外多重因素影響，我國有效需求不足問題較為明顯，財政政策加快從單一的收支平衡向與貨幣金融政策協(xié)調聯(lián)動轉變，以此來解決宏觀經濟的根本問題。財政政策靈活性較強，既可以同時調節(jié)供給和需求，也可以調節(jié)通貨膨脹和通貨緊縮，如果財政政策和貨幣金融政策配合得當，則可以發(fā)揮多重作用。值得注意的是，跳出“以收定支”的框架會導致短期內出現(xiàn)收支缺口，因此，需要注重運用政府債務、貨幣政策等多種手段彌補短期財政收支缺口，讓積極的財政政策在穩(wěn)中求進中更好發(fā)揮作用。
財政政策在宏觀經濟治理體系中的獨特地位
財政是政府行為的基石，能夠通過調整支出與稅收應對經濟發(fā)展的短期波動，并在中長期引導資源配置，推動經濟結構調整與可持續(xù)發(fā)展。
財政政策涉及面廣且兼有結構性功能，有助于解決中長期結構性和體制性問題。財政是國家治理的基礎和重要支柱，其作用不僅限于經濟領域，還涵蓋政治、社會、環(huán)境等各個方面。與側重總量和利率調控的貨幣政策不同，財政政策不僅能在宏觀層面調節(jié)經濟波動，還能在微觀層面發(fā)揮精準調控和引導作用，因而在解決結構性問題和體制性障礙方面具有獨特優(yōu)勢。
在宏觀層面，財政政策可通過調節(jié)政府支出和稅收政策實現(xiàn)逆周期調節(jié)，在經濟低迷時擴大投資，提振市場信心，促進經濟復蘇；在經濟過熱時減少支出或提高稅收，實現(xiàn)經濟“軟著陸”，保障增長可持續(xù)性。在微觀層面，財政政策通過直接補貼或間接激勵措施優(yōu)化資源配置，推動產業(yè)結構調整升級，特別是在科技創(chuàng)新、新能源發(fā)展、綠色低碳轉型等重點領域可發(fā)揮重要作用。當前，我國經濟面臨著有效需求不足、區(qū)域發(fā)展不平衡、產業(yè)結構轉型滯后以及環(huán)境壓力增大等中長期結構性問題，市場化改革仍待深化、公共服務供給不足、政府與市場更好結合不足等問題也不利于經濟高質量發(fā)展，為此需要財政適度加力、提質增效，助力經濟實現(xiàn)中長期結構性調整與高質量發(fā)展。
財政政策的傳導機制更直接有效。財政政策與貨幣政策分別主要通過商品和貨幣市場作用于總產出，但財政政策可以通過增加政府支出或減免稅收直接增加總需求，進而引導企業(yè)擴大生產，帶動投資和就業(yè)的增加，最終提高國民收入。中央銀行則將貨幣總量或利率水平作為貨幣政策中介目標，來引導居民和企業(yè)的行為，最終影響國民收入，其時滯與精度取決于融資方式、利率傳導等具體金融環(huán)境。相較于貨幣政策，財政政策的傳導機制更加直接有效，具有應對及時和調控精準的優(yōu)勢。
首先，財政政策通過政府支出和稅收政策直接調節(jié)總需求，而不依賴金融市場的中介機制，使資金能夠更快傳導至實體經濟。特別是在應對經濟增長預期偏弱的情況時，財政支出與稅收減免能產生乘數效應帶動投資和消費，增強市場信心，政策效果迅速且直觀。[5]其次，財政政策中的累進稅制和失業(yè)救濟等自動穩(wěn)定器機制，能夠在經濟波動時自動發(fā)揮作用，減少政策調整時滯。例如，當經濟陷入衰退時，失業(yè)救濟可以緩解居民收入損失，維持其基本消費需求，起到穩(wěn)定經濟的作用。最后，財政政策可以通過特定支出項目或稅收優(yōu)惠精準鎖定特定領域或人群，如重點增加對科技創(chuàng)新、新能源等行業(yè)的支持力度，針對低收入群體的減稅或轉移支付等，促進資源有效配置、達到精準調控的效果。
低利率環(huán)境下財政政策在宏觀調控中的主體地位凸顯。2020年，全球金融市場出現(xiàn)了一種異?，F(xiàn)象，盡管債務與國內生產總值比率持續(xù)攀升，主權債券收益率卻降至歷史低點，創(chuàng)紀錄的債務水平與極低的償債成本并存。這一現(xiàn)象既是新冠疫情沖擊的直接結果，也是全球經濟增長乏力、人口結構變化等長期結構性因素共同作用的延續(xù)。在這一背景下，許多國家的利率接近或達到有效下限，貨幣政策的調控空間被大幅壓縮，財政政策的重要性相對凸顯。低利率環(huán)境不僅降低了政府的發(fā)債成本，還為財政政策提供了更大的空間，使其在日本、美國等主要國家應對經濟波動、促進經濟增長方面發(fā)揮了更為重要的作用。
隨著全球經濟步入低利率市場環(huán)境，貨幣政策的利率調控目標受到有效下限的制約。通常情況下，中央銀行用來刺激經濟的利率目標不能低于零，從經驗事實看，少部分執(zhí)行負利率政策的國家也未能取得預期效果，反而會產生商業(yè)銀行盈利空間減少等負面影響。此外，盡管極低利率環(huán)境下市場流動性充裕，但由于信貸需求疲軟，貨幣政策的傳導機制受阻，經濟易陷入“流動性陷阱”。美聯(lián)儲的政策實踐已較為充分地說明了這一問題。在2008年金融危機爆發(fā)之初，美聯(lián)儲主要通過傳統(tǒng)的貨幣政策下調聯(lián)邦基金目標利率水平以刺激經濟，經過10次下調，聯(lián)邦基金目標利率從5.25%降至0～0.25%的零利率水平，[6]已十分接近有效下限，美聯(lián)儲不得不尋求其他政策工具——量化寬松政策，開始大規(guī)模購買國債和政府支持型企業(yè)抵押的相關證券，以期降低利率刺激經濟發(fā)展，其資產負債表規(guī)模急速膨脹，資產端的證券與負債端準備金余額同步擴張。2008～2012年，美國基礎貨幣（M1）增長了39.3%，但廣義貨幣（M2）僅增長79.6%，這說明在經濟不景氣時期，單一的貨幣政策效果有限，需要財政政策發(fā)力，將金融市場中的流動性導出到實體經濟。
同時，低利率環(huán)境顯著降低了政府的發(fā)債成本，為財政政策提供了有利條件。例如，美國在2020年和2021年發(fā)行了大量國債，但其利息支出占GDP的比例依然低于歷史平均水平。基于此，當前全球主要經濟體已普遍進入債務財政模式（見圖2）。根據國際貨幣基金組織（IMF）數據，新冠疫情后全球政府債務與廣義財政收入之比達到歷史新高，許多國家的政府債務與財政收入之比超過了100%，其中2023年美國聯(lián)邦政府債務與財政收入之比約為416%，歐元區(qū)政府這一比值整體也接近200%，相比之下，我國政府負債率尚處于較低水平。
財政政策在服務全面深化改革過程中的重要作用
統(tǒng)籌好發(fā)展和安全兩件大事的關鍵。安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障。統(tǒng)籌發(fā)展和安全是以習近平同志為核心的黨中央立足新發(fā)展階段國際國內新形勢新情況提出的重大戰(zhàn)略思想，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。經濟安全是國家安全的基礎，而財政又在我國的經濟發(fā)展中居于重要地位。這決定了財政安全作為經濟安全的重要組成部分，是經濟安全的最后一道防線，為其他領域安全提供了財力保證。
首先，我國經濟的平穩(wěn)運行在很大程度上取決于強大的財政基礎，經濟運行中的金融風險、貿易風險等各種風險的防范化解，都離不開財政安全作為保障。財政安全在經濟安全包含的產業(yè)鏈安全、供應鏈安全、能源安全、糧食安全、金融安全等各領域安全中最為重要，只有確保財政安全，其他方面的安全才能有強大的財力保證。例如，在應對自然災害、金融危機、貿易摩擦等突發(fā)事件對經濟造成的負面影響時，財政可以為國家提供必要的資金支持以抵御風險，保證經濟的平穩(wěn)運行。
其次，財政安全是高質量發(fā)展和高水平安全的前提。習近平總書記強調：“要貫徹總體國家安全觀，健全國家安全體系，增強維護國家安全能力，提高公共安全治理水平，完善社會治理體系，以新安全格局保障新發(fā)展格局。”[7]高質量的發(fā)展需要有高水平的安全保障，財政安全是國家安全的重要組成部分，保障財政安全、增強財政的長期可持續(xù)性，對于貫徹總體國家安全觀、夯實經濟安全基礎意義重大。
為全面深化改革提供充足財力保障。自2008年以來，我國積極的財政政策已持續(xù)實施了16年之久。這項起初一度被認為是應對特定時期狀況的短期政策，逐步實現(xiàn)了由短期向短期與中長期政策相結合的轉變。這一轉變有利于我國從全局和更長時間維度，統(tǒng)籌安排財政資源的使用和制度的優(yōu)化調整，為新時代全面深化改革提供了充足的財力保障。
從短期來看，財政政策要兜牢基層“三保”底線，確保經濟平穩(wěn)運行。“三保”工作事關人民福祉，是穩(wěn)住經濟基本盤、兜住民生底線、維護社會大局穩(wěn)定的前提。2023年，我國財政全國一般公共預算支出達27.46萬億元，同比增長5.4%。[8]在保障基本民生方面，堅持“縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵”的原則，各級政府財政資金安排的“民生”含量不斷增加。2023年，基礎教育、基本公共醫(yī)療衛(wèi)生服務、社會保障等多個領域的財政支出顯著增長，進一步鞏固了社會保障體系，為經濟的持續(xù)穩(wěn)定提供了堅實保障。在保工資方面，財政為落實和完善失業(yè)保險等政策以及推動就業(yè)形勢總體改善等提供了充足的財力支撐。2023年，我國城鎮(zhèn)非私營單位和城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員年平均工資實際分別增長5.5%和4.5%，高于上年0.9和2.8個百分點，[9]城鎮(zhèn)調查失業(yè)率為5.1%，工資水平和就業(yè)形勢均總體保持穩(wěn)定，為經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定提供了有力支持。在保運轉方面，減稅降費規(guī)模持續(xù)擴大，以幫扶中小微企業(yè)等經營主體紓困解難，推動國民經濟持續(xù)恢復和政府基層機構有效運轉。2023年，全國新增減稅降費及退稅緩費超2.2萬億元，有效助力擴大內需、穩(wěn)定就業(yè)、激發(fā)主體活力、提振市場信心。短期內，中央通過增加財政支出，有效緩解了經濟下行壓力。
從中長期來看，財政政策是實施重大戰(zhàn)略和重點領域改革的財力保障。黨的十九大報告指出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段”，標志著我國經濟發(fā)展重點從追求速度的增長轉變?yōu)榻Y構的優(yōu)化和效率的提升。財政部綜合運用稅收優(yōu)惠、政府采購、資產管理、財政金融等政策工具，大力支持科技創(chuàng)新。2023年，通過落實研發(fā)費用稅前加計扣除、科技成果轉化稅收減免、安排專項發(fā)展基金等財政政策，供給側結構性改革、產業(yè)布局優(yōu)化不斷推進，有效助力提高全要素生產率和構建現(xiàn)代化產業(yè)體系。這種轉型不僅促進了產業(yè)升級和科技創(chuàng)新，還提升了生產效率并增強了資源配置的有效性，推動了國家財政收入的增加和財政風險的降低，為財政的可持續(xù)性提供了關鍵支持。現(xiàn)行積極的財政政策綜合統(tǒng)籌短期和中長期的經濟發(fā)展目標，既能有效支撐當前經濟的平穩(wěn)運行，又為經濟結構調整和長期發(fā)展積累了條件。
轉向跨周期平衡是配合中長期發(fā)展規(guī)劃實施的核心?？缰芷谄胶獾暮诵囊x在于財政政策不局限于追求短期的年度預算平衡，而應更加注重服務宏觀經濟目標并推動中長期的財政可持續(xù)發(fā)展。在我國的經濟發(fā)展實踐中，五年規(guī)劃（計劃）作為中長期戰(zhàn)略發(fā)展的規(guī)劃藍圖，為經濟社會的全面發(fā)展指明了方向和道路。然而，赤字目標設定卻常受到年度預算框架的制約，難以與中長期規(guī)劃實現(xiàn)有效銜接。因此，轉向跨周期平衡成為財政政策適應并支撐中長期發(fā)展規(guī)劃的重要關鍵點。借助跨周期預算規(guī)劃，財政政策能夠更加靈活地應對經濟周期的波動，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和風險的有效預防控制。在協(xié)同配合中長期發(fā)展規(guī)劃的過程中，跨周期平衡的財政政策能夠保障資金在關鍵領域及重點項目上的持續(xù)投入，進而推動經濟結構的優(yōu)化升級與增長動力的轉換。
現(xiàn)行財政政策在優(yōu)化長期經濟結構方面所展現(xiàn)的靈活性與前瞻性，確保了我國財政運行的可持續(xù)性，彰顯出其未來發(fā)展的巨大潛力與廣闊空間。黨的二十大以來，財政部累計新增安排專項債券11.35萬億元，支持補短板、惠民生領域建設項目約9萬個，這些項目不僅拉動了經濟增長，更為長期經濟結構的優(yōu)化奠定了堅實基礎。此外，2024年還安排了1萬億元超長期特別國債，著力支持國家重大戰(zhàn)略實施、重點領域安全能力建設，以及新一輪大規(guī)模設備更新和消費品以舊換新。[10]這些措施不僅加速了產業(yè)升級與科技創(chuàng)新的步伐，還提高了生產效率與資源配置效率，增加了國家財政收入、降低了財政風險，為財政的可持續(xù)性提供了有力支撐。同時，跨周期財政政策在逆周期調節(jié)中兼顧債務風險化解與財政杠桿合理設定，可平衡中長期財政收支。2024年10月12日，財政部有關負責同志在國務院新聞辦公室舉行的新聞發(fā)布會上介紹，2024年財政部安排財政赤字4.06萬億元，新增地方政府專項債務限額3.9萬億元，并發(fā)行1萬億超長期特別國債，[11]通過組合使用赤字、專項債、超長期特別國債等政策工具，在有效擴大財政支出規(guī)模的同時，也注重地方政府債務風險防范化解，確保財政的可持續(xù)發(fā)展。從長遠來看，此舉不僅有助于進一步釋放國內消費潛力，而且對于保障國家重大戰(zhàn)略落實，推進經濟高質量發(fā)展具有重大意義。財政部門根據實際經濟需求進行政策調整，使我國能夠有效應對國內外經濟環(huán)境的不確定性，增強經濟韌性和自我調節(jié)能力。
促進經濟政策協(xié)同配合的主要抓手。促進經濟政策協(xié)同配合是激發(fā)經濟內生動力的重要舉措。雖然央行獨立性是西方國家的共識，但是并不意味著財政政策與貨幣政策相互獨立。在2008年的全球金融危機中，美聯(lián)儲持續(xù)實施量化寬松政策，大量購買政府債券，極大保障了政府赤字融資的實現(xiàn)，其中的原因在于降低失業(yè)率和控制通貨膨脹是美國財政部和美聯(lián)儲的共同目標，雖然雙方在政策制定上具有相對獨立性，但是在政策實施過程中卻呈現(xiàn)出協(xié)同配合。我國的財政金融體制相較于西方國家具有獨特優(yōu)勢，而這些優(yōu)勢更是促進經濟政策協(xié)同、提升宏觀經濟治理能力的關鍵因素。首先，財政部門作為國有金融資本的出資人，依法享有對國有金融企業(yè)的經營和交易進行影響和調控的權力，[12]這在實質上賦予了財政部門調控金融市場的能力。其次，國有金融企業(yè)在我國金融體系中占據核心位置。截至2022年末，我國國有金融企業(yè)的資產總量占全國金融行業(yè)資產總量的比重達95.53%。國有金融企業(yè)位于金融市場運作的核心環(huán)節(jié)，且金融中介與基礎設施的主要供應者也多為國有金融組織，這對于確保金融服務實體經濟、構建利于經濟高質量發(fā)展的金融生態(tài)以及有效管理和緩解金融風險，具有深遠的意義。最后，在財政部門承擔出資人責任的制度框架下，財政部能夠引導和規(guī)范我國主要國有商業(yè)銀行的信貸行為。2020年12月，財政部發(fā)布了《商業(yè)銀行績效評價辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》通過建立國有商業(yè)銀行綜合評價結果的獎懲機制，使各級財政部門能夠通過績效考評影響主要國有商業(yè)銀行的信貸規(guī)模、速度及方向。在國有商業(yè)銀行信貸活動的管理中，該制度起到了關鍵作用，通過財政部門的影響力和約束力保障了金融穩(wěn)定，為財政與貨幣政策的有效執(zhí)行與協(xié)調配合提供了有效途徑和有力工具。
財政政策發(fā)揮作用需要處理好幾組關系
“堅持穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”，這是以習近平同志為核心的黨中央深入分析國內外形勢作出的重大部署，正確理解“穩(wěn)”和“進”、“立”和“破”的辯證關系至關重要。正確理解中國財政運行的可持續(xù)性必須從辯證的角度出發(fā)，準確評估當前財政政策在穩(wěn)定當下經濟和推動未來可持續(xù)發(fā)展方面的關鍵作用。
處理好年度預算平衡與跨周期預算平衡之間的關系。經濟周期并不以自然年度或預算年度為度量標準，因此，財政預算的編制不應僅局限于短期的年度預算平衡，而應與中長期的財政規(guī)劃及宏觀經濟目標相結合。這就要求政府在制定宏觀調控政策時，應著眼于中長期發(fā)展目標，通過實現(xiàn)財政收支的動態(tài)平衡更好地發(fā)揮財政功能。
一是加強中期財政規(guī)劃管理，從傳統(tǒng)的年度預算平衡模式轉變?yōu)榭缒甓阮A算平衡機制?？缒甓阮A算平衡機制強調財政資源的合理配置，通過在財政盈余年份積累資金以備不時之需，以及在財政赤字年份合理調配資源，確保五年規(guī)劃的順利完成和經濟增長的穩(wěn)定性。[13]在實施過程中，首先要加快財政信息系統(tǒng)建設，提高對經濟形勢和財政收支預測的準確性。這包括構建一個全面的財政數據庫，收集政府資金、資產、負債以及與經濟運行相關的各類數據，確保數據的準確性和時效性，為決策提供堅實的信息基礎。二是中期財政規(guī)劃需與經濟社會發(fā)展規(guī)劃緊密聯(lián)系。黨和政府的重大戰(zhàn)略決策以及發(fā)展目標構成了中期財政規(guī)劃的堅實基礎。在制定中期財政規(guī)劃時，應以國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃中明確的目標和規(guī)劃作為首要參考。在實施過程中，應遵循“項目依規(guī)劃而行”和“資金隨項目而動”的原則，確保項目能夠具體化并納入預算。[14]此外，應建立財政部等中期財政規(guī)劃管理機構與國家發(fā)展改革委等項目規(guī)劃機構之間的有效溝通和協(xié)調機制，通過制度化的部門間對話，提高中期財政規(guī)劃的質量和實施效率。
處理好功能財政和平衡財政之間的關系。在宏觀經濟運行過程中，功能財政與平衡財政的協(xié)調是一個相對動態(tài)的過程。功能財政的核心在于，財政政策應當根據經濟周期的變化而靈活調整，以實現(xiàn)宏觀經濟的穩(wěn)定。[15]在經濟衰退時期，政府通過增加公共支出或減少稅收來刺激總需求，以促進經濟增長，即使這可能導致財政赤字。在經濟過熱時期，政府則通過減少支出或增加稅收來抑制通貨膨脹，即使這可能導致財政盈余。這種逆周期的財政政策旨在熨平經濟波動，實現(xiàn)充分就業(yè)和價格穩(wěn)定。平衡財政的理念則強調財政收支的長期平衡，認為持續(xù)的財政赤字可能會導致債務水平不可持續(xù)，進而引發(fā)通貨膨脹和債務危機。因此，平衡財政主張在經濟繁榮時期積累財政盈余，以備未來經濟衰退時使用，從而維護財政的長期可持續(xù)性。
為妥善處理功能財政與平衡財政之間的關系，政府在制定財政政策時必須兼顧短期經濟穩(wěn)定與長期財政可持續(xù)性。這意味著政府需要在不同的經濟發(fā)展階段采取不同的財政政策，以實現(xiàn)宏觀經濟的逆周期調節(jié)，同時確保財政政策不會對長期的財政安全造成損害。例如，2008年全球金融危機后，許多國家的政府采取了大規(guī)模的財政刺激措施，以應對經濟衰退的挑戰(zhàn)。這些措施體現(xiàn)了功能財政的思想，通過增加公共支出和減少稅收來刺激經濟活動。隨著經濟的逐步復蘇，這些國家開始逐步取消上述刺激措施，以避免過度的財政赤字和債務累積，這體現(xiàn)了平衡財政的理念。總體而言，政府需處理好功能財政和平衡財政之間的關系，在短期經濟穩(wěn)定與長期財政可持續(xù)性間尋求平衡，以實現(xiàn)經濟增長與財政穩(wěn)健的雙重目標。
處理好財政政策與貨幣政策之間的關系。財政政策與貨幣政策相互協(xié)調是中國特色的財政金融協(xié)調理論的政策內涵。一是貨幣政策配合財政政策，特別是在國債發(fā)行環(huán)節(jié)，央行需要通過適度的流動性管理來支持財政政策的實施。具體而言，央行應在國債發(fā)行期間，通過公開市場操作等工具合理釋放流動性，[16]以緩解因國債吸收資金導致的市場資金面緊張狀況。在具體實踐中，需審慎確定流動性投放的時機，確保其與國債發(fā)行的時間間隔得當，既要避免與國債發(fā)行直接沖突，以防止資金成本過低影響國債吸引力，又要確保流動性供給的及時性，以維持金融市場的穩(wěn)定和利率的平穩(wěn)。精準的貨幣政策操作有助于平衡財政融資需求和市場資金供求關系，促進財政政策與貨幣政策的有效對接，共同推動宏觀經濟的平穩(wěn)增長。二是財政政策配合貨幣政策，政府通過合理地增發(fā)債務，將大量私人儲蓄和央行積累的流動性導入實體經濟，以公共投資的形式創(chuàng)造新的總需求。[17]自2019年中期以來，銀行間存款類金融機構以利率債為質押的7天期回購利率（DR007）持續(xù)下行且保持低位，而貸款市場報價利率（LPR）下降幅度有限，2020年后趨緩（見圖3）。這表明盡管市場流動性充足，但貸款利率下降有限，銀行更傾向于投資低風險資產，導致資金未有效流入實體經濟，金融體系資金過剩與實體經濟資金短缺的矛盾凸顯。當儲蓄超過投資時，政府通過舉債的形式吸引閑置資金，并將其以財政支出的形式投入社會消費或投資，有助于推動經濟走出低谷。大規(guī)模的基礎設施項目需要大量勞動力的參與，可以有效發(fā)揮以工代賑、創(chuàng)造就業(yè)崗位的作用；科技投資推動新技術的發(fā)展和應用，可以促進實體經濟尤其是制造業(yè)的升級，推進供給結構的轉型升級與現(xiàn)代化產業(yè)體系的構建。這不僅創(chuàng)造出更多高附加值的就業(yè)崗位，還順應國內消費向高端制造轉變的趨勢，為居民消費升級提供物質基礎，刺激市場需求，進而提升國內的整體消費和投資水平，形成良性循環(huán)，推動經濟的持續(xù)健康發(fā)展。
處理好經濟建設支出與民生支出之間的關系。在推動經濟高質量發(fā)展的過程中，處理好經濟建設支出與民生支出之間的關系至關重要。這不僅關乎國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略的實施，也將影響社會和諧與人民生活水平的提升。一是在認知層面，須辯證看待經濟建設和民生保障之間的相輔相成關系。民生支出不僅是保障居民基本生活的底線，還是恢復和擴大居民消費的基礎。增加民生支出有助于增強居民消費信心，從而拉動內需，促進經濟復蘇；經濟建設支出同樣重要，尤其是加大在基礎設施、科技創(chuàng)新和產業(yè)升級等方面的投入，是提升國家經濟競爭力的重要手段，只有穩(wěn)步推進經濟建設，才能為更高水平的民生保障提供源源不斷的財政支持。二是在具體操作層面，應加強對各類、各級財政資金的多方統(tǒng)籌，在兜牢民生底線的基礎上，合理分配和使用財政資金，確保經濟建設支出真正落實到位。在民生支出方面，應通過加強對教育、醫(yī)療、社會保障等領域的投入，提升居民的整體生活質量，從而為經濟發(fā)展創(chuàng)造更加良好的社會環(huán)境。在經濟建設支出方面，則需聚焦國家長遠發(fā)展目標，注重創(chuàng)新驅動和綠色發(fā)展，增強產業(yè)競爭力。這種多方統(tǒng)籌的資金分配方式，有助于實現(xiàn)經濟發(fā)展與民生改善的良性循環(huán)，確保財政資源得到最優(yōu)配置，以此為經濟社會的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。
結語
科學有效的宏觀調控是實現(xiàn)經濟社會平穩(wěn)健康發(fā)展、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，財政政策在宏觀經濟治理體系中發(fā)揮著支柱性作用。改革開放以來，針對不同時期國民經濟發(fā)展的需要，我國財政政策調控體系不斷完善，在調節(jié)經濟運行和促進高質量發(fā)展等方面的職能作用不斷凸顯。黨的二十屆三中全會強調要“健全宏觀經濟治理體系”，并將深化財稅體制改革作為健全宏觀經濟治理體系的重要內容，要求強化對財政政策的宏觀指導。當前，我國經濟的基本面及市場廣闊、經濟韌性強、潛力大等有利條件并未改變。但面對日益復雜的內外部環(huán)境，一方面，需要改變單一自然年度收支平衡的財政理念，從跨越周期、跨越自然年度的視角，實施更為主動的財政政策，從而實現(xiàn)短期財政平穩(wěn)運行與中長期經濟跨越周期的可持續(xù)性增長。另一方面，要充分發(fā)揮我國特有的財政金融體制優(yōu)勢，做好政策協(xié)同，不僅要用好貨幣政策工具充分打開財政政策擴張空間，而且要通過更加積極的財政政策支持貨幣政策，助力經濟持續(xù)回升向好，為高質量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化“保駕護航”。
注釋
[1]楊默如：《中國稅制改革70年：回顧與展望》，《稅務研究》，2019年第10期。
[2]馬海濤、汪昊：《中國特色財政改革的偉大實踐——改革開放40年回顧與思考》，《財經問題研究》，2018年第11期。
[3]《中央經濟工作會議在北京舉行 提出明年經濟工作六大任務》，2013年12月13日，https://news.12371.cn/2013/12/13/ARTI1386940034975863.shtml。
[4]《中央經濟工作會議在北京舉行 習近平李克強作重要講話》，2015年12月21日，https://news.12371.cn/2015/12/21/ARTI1450693867270300.shtml。
[5]張建華、文藝瑾：《以消費擴容提質促進經濟高質量發(fā)展的理論邏輯及政策取向》，《改革》，2024年第9期。
[6]資料來源：美國聯(lián)邦儲備委員會。
[7]《十四屆全國人大一次會議在京閉幕》，《人民日報》，2023年3月14日，第1版。
[8]《2023年全國一般公共預算收入突破21萬億元》，2024年2月1日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6929466.htm。
[9]《國家統(tǒng)計局有關負責人解讀2023年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資數據》，2024年5月17日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202405/content_6951920.htm。
[10]《國新辦舉行“推動高質量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會（財政部）圖文實錄》，2024年7月31日，http://www.scio.gov.cn/live/2024/34388/tw/。
[11]《加大財政政策逆周期調節(jié)力度、推動經濟高質量發(fā)展 國新辦新聞發(fā)布會文字實錄》，2024年10月12日，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202410/t20241012_3945410.htm。
[12]馬海濤、姚東旻、于曙光：《我國財政安全的內涵、挑戰(zhàn)和實現(xiàn)路徑：基于總體國家安全觀視角》，《經濟理論與經濟管理》，2024年第5期。
[13]朱俊立：《提高跨年度預算平衡機制與中期財政規(guī)劃管理協(xié)同性研究》，《經濟研究參考》，2017年第50期。
[14]劉曉嶸：《我國中期財政規(guī)劃實施情況、困境及對策》，《地方財政研究》，2018年第7期。
[15]蘭無雙：《健全財政與功能財政的歷史交鋒與演替》，《社會科學研究》，2023年第4期。
[16]姚東旻、蘇代鈺、崔孟奇：《政府債券發(fā)行的貨幣政策支持——來自我國央行公開市場操作的實證證據》，《系統(tǒng)工程理論與實踐》，2024年第10期。
[17]尹伯成：《財政赤字與國家公債的理論演化與現(xiàn)實思考——基于凱恩斯主義的視角》，《江海學刊》，2014年第6期。
More Proactive Fiscal Policy: Conceptual Changes and Important Relationships
Ma Haitao Yao Dongmin
Abstract: Fiscal policy, with its forward-looking, flexible, and effective nature, plays significant role in the macroeconomic governance system. Since the reform and opening up, fiscal macro-control has adapted to China's development stage and national governance requirements, continuously adjusting and improving in practice, and gradually forming a fiscal policy concept with Chinese characteristics. In the current low-interest-rate market environment, the operational space for monetary policy has been significantly compressed, and the primary role of fiscal policy in macroeconomic regulation has become more prominent. It is necessary to fully leverage the unique advantages of our country's fiscal and financial system, to achieve policy synergy. This means not only using monetary policy to fully expand the space for fiscal policy but also supporting monetary policy through fiscal policy to effectively serve the real economy. In this process, it is necessary to properly manage the four relationships between annual budget balance and cross-cycle budget balance, functional finance and balanced finance, fiscal policy and monetary policy, and economic construction expenditure and livelihood expenditure, to ensure the continuity and sustainability of fiscal policy, balancing the present with the long term.
Keywords: fiscal policy, monetary policy, cross-cycle budget balance, functional finance
責 編∕包 鈺 美 編∕周群英
