【摘要】隨著新興經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和靈活就業(yè)人員的大幅增加，我國(guó)傳統(tǒng)上以勞動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)的參保機(jī)制受到挑戰(zhàn)。為了落實(shí)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》要求，貫徹我國(guó)社會(huì)保障體系“廣覆蓋、?；?rdquo;的方針，應(yīng)針對(duì)目前靈活就業(yè)人員參保的難點(diǎn)問(wèn)題，提高立法層級(jí)，放寬既有須基于勞動(dòng)關(guān)系的參保條件，在具體制度設(shè)計(jì)上為靈活就業(yè)人員建立與其生活經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平，以滿足在新興就業(yè)形態(tài)下靈活就業(yè)人員參保的現(xiàn)實(shí)需求。
【關(guān)鍵詞】新就業(yè)形態(tài) 靈活就業(yè)人員 社會(huì)保障
【中圖分類號(hào)】F842 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持多渠道靈活就業(yè)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕27號(hào)），靈活就業(yè)人員包括個(gè)體經(jīng)營(yíng)、非全日制以及新就業(yè)形態(tài)等從業(yè)人員。其中新就業(yè)形態(tài)人員，是指在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息科技發(fā)展的背景下，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)就業(yè)的人員群體，主要包括網(wǎng)約配送員、網(wǎng)絡(luò)主播、網(wǎng)約車司機(jī)等。概括而言，靈活就業(yè)的勞動(dòng)時(shí)間、收入報(bào)酬、工作場(chǎng)所、保險(xiǎn)福利、勞動(dòng)雇傭關(guān)系等方面不同于建立在工業(yè)化和現(xiàn)代工廠制度基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)就業(yè)形式。
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2023年，我國(guó)靈活就業(yè)人員規(guī)模在2億人左右。同時(shí)，第九次全國(guó)職工隊(duì)伍狀況調(diào)查顯示，全國(guó)新就業(yè)形態(tài)人員達(dá)8400萬(wàn)人。該群體往往具有工作時(shí)間靈活、工作方式多樣化、人員流動(dòng)性高、沒(méi)有固定辦公地點(diǎn)、沒(méi)有固定雇主或服務(wù)對(duì)象、沒(méi)有固定月或年工資、沒(méi)有基于固定勞動(dòng)關(guān)系的社會(huì)保險(xiǎn)等特征。但該群體也存在工作時(shí)間長(zhǎng)、壓力大，職業(yè)穩(wěn)定性不高、職業(yè)相關(guān)意外事故多及失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高的問(wèn)題，因此靈活就業(yè)人員急需醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)的保障。建立和完善靈活就業(yè)人員參保機(jī)制是黨和國(guó)家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要部署。本文從當(dāng)前靈活就業(yè)人員參保機(jī)制的政策演變和試點(diǎn)情況入手，深入分析健全該參保機(jī)制的難點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)而提出相應(yīng)政策建議。
靈活就業(yè)人員參保機(jī)制的政策演變與試點(diǎn)情況
我國(guó)已出臺(tái)一系列針對(duì)靈活就業(yè)人員參與社會(huì)保障的改革政策。2010年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第10條和第23條規(guī)定：無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，由個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。根據(jù)該法，靈活就業(yè)人員也可以選擇在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。
2021年3月，“十四五”規(guī)劃提出“放寬靈活就業(yè)人員參保條件，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)法定人群全覆蓋。”2021年7月，人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)家發(fā)改委等八部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者勞動(dòng)保障權(quán)益的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“各地要放開靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的戶籍限制，個(gè)別超大型城市難以一步實(shí)現(xiàn)的，要結(jié)合本地實(shí)際，積極創(chuàng)造條件逐步放開。”2024年7月，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》指出：要“健全靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、新就業(yè)形態(tài)人員社保制度，擴(kuò)大失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)覆蓋面，全面取消在就業(yè)地參保戶籍限制，完善社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。”
一些城市也逐步施行靈活就業(yè)人員參與社會(huì)保險(xiǎn)的試點(diǎn)。在失業(yè)保險(xiǎn)上，《廣東省靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險(xiǎn)辦法》明確將依托網(wǎng)絡(luò)約車、網(wǎng)絡(luò)送餐等新業(yè)態(tài)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)就業(yè)、但未與平臺(tái)或機(jī)構(gòu)等相關(guān)企業(yè)建立勞動(dòng)關(guān)系的人員按自愿原則參加失業(yè)保險(xiǎn)。在生育保險(xiǎn)上， 2022年浙江省《關(guān)于助力“浙有善育”促進(jìn)優(yōu)生優(yōu)育工作的通知》明確“以在職職工身份參加我省職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員同步參加生育保險(xiǎn)” 。同時(shí)，根據(jù)人社部的消息，截至2024年9月24日，已在7省市7家頭部平臺(tái)企業(yè)，開展新就業(yè)形態(tài)就業(yè)人員職業(yè)傷害保障試點(diǎn)，累計(jì)參保900余萬(wàn)人。
不難發(fā)現(xiàn)，黨和國(guó)家在推動(dòng)健全靈活就業(yè)人員參與社會(huì)保險(xiǎn)制度上有堅(jiān)定的決心和一系列的改革措施，這也符合我國(guó)整體社保制度“廣覆蓋”的目的，但在實(shí)踐中如何落實(shí)和推進(jìn)還存在著一系列難點(diǎn)。
靈活就業(yè)人員參保制度推行難點(diǎn)分析
第一，現(xiàn)行的就業(yè)人員社會(huì)保障制度是針對(duì)傳統(tǒng)就業(yè)方式設(shè)計(jì)的，即以建立勞動(dòng)關(guān)系作為基礎(chǔ)，而靈活就業(yè)人員因其無(wú)法被認(rèn)定為有勞動(dòng)關(guān)系而導(dǎo)致現(xiàn)行社保制度的適用問(wèn)題。當(dāng)前，伴隨平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多靈活就業(yè)人員只需在平臺(tái)注冊(cè)審核就可以工作，而且可以同時(shí)有多個(gè)用人單位或雇主，且其報(bào)酬主要由平臺(tái)算法根據(jù)對(duì)市場(chǎng)供求關(guān)系的判斷而決定。在這種情形之下，靈活就業(yè)者對(duì)前述平臺(tái)或雇主往往不存在認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系所需的人身依附性甚至組織及經(jīng)濟(jì)從屬性。故認(rèn)定靈活就業(yè)人員的勞動(dòng)關(guān)系在法理和實(shí)踐上均存在困難。
盡管靈活就業(yè)人員可以繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，但在現(xiàn)行制度下與抵御職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān)的失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)的參保繳費(fèi)資格仍依賴于勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)證。雖然一些部門規(guī)范性文件已經(jīng)在逐步為靈活就業(yè)人員制定新的參保形式，并開始試行參保與勞動(dòng)關(guān)系脫鉤，但其立法層級(jí)還需提高。
第二，相較于職工參保和居民參保，靈活就業(yè)人員參保在可參保險(xiǎn)種、繳費(fèi)要求、是否強(qiáng)制、享受待遇等方面有所不同，這可能導(dǎo)致靈活就業(yè)人員選擇不參?；蛞猿擎?zhèn)居民身份參保甚至違法虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系參保。具體分析如下：
首先，如前所述，依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第10條及第23條的相關(guān)規(guī)定，靈活就業(yè)人員可參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工醫(yī)療保險(xiǎn)，但該法未授權(quán)靈活就業(yè)人員可參加職工需參保的工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)。雖然一些部門規(guī)范性文件為平臺(tái)靈活就業(yè)人員提供了類似工傷險(xiǎn)的職業(yè)傷害保障制度，一些地方的規(guī)范性文件也規(guī)定了自愿選擇參加生育險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)的途徑，但從整體上看，我國(guó)仍有許多地方的靈活就業(yè)人員不能參加生育險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和職業(yè)傷害保障。
其次，相比于職工參保無(wú)需個(gè)人繳費(fèi)或個(gè)人僅繳納少量費(fèi)用，靈活就業(yè)人員參保個(gè)人所需繳費(fèi)較高，可能在一定程度上導(dǎo)致靈活就業(yè)人員的低參保率和高斷繳率。目前，我國(guó)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、職工醫(yī)療保險(xiǎn)（包括生育保險(xiǎn)）和失業(yè)保險(xiǎn)，是由用人單位和職工共同繳納，工傷保險(xiǎn)是由用人單位單方繳納。但靈活就業(yè)人員參加上述保險(xiǎn)時(shí)需個(gè)人全額繳納。
再次，不同于職工強(qiáng)制性參保，靈活就業(yè)人員可以自愿選擇是否通過(guò)個(gè)人繳費(fèi)來(lái)參與職工醫(yī)保、生育險(xiǎn)、失業(yè)險(xiǎn)和職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，或是選擇參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，甚至兩者都不選。比如，一些靈活就業(yè)人員因參加上述職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)的總體繳費(fèi)較高，而選擇以居民身份參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)或養(yǎng)老保險(xiǎn)以獲得一定數(shù)額的國(guó)家補(bǔ)貼，但居民參保待遇往往較職工參保低。在此情況下，一些靈活就業(yè)人員可能選擇以虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系掛靠用人單位的形式參保，即與掛靠的用人單位簽定勞動(dòng)合同卻不實(shí)際提供勞動(dòng)服務(wù)。實(shí)踐中，一些違法分子為了牟利甚至專門成立為個(gè)人虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系而后進(jìn)行社保掛靠的公司。一些靈活就業(yè)人員確實(shí)通過(guò)虛構(gòu)勞動(dòng)關(guān)系參保獲得生育津貼等社保待遇。這種情形一方面反映了目前靈活就業(yè)人員對(duì)于生育保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求，另一方面也暴露出由于靈活就業(yè)人員社會(huì)保障體系不完善而導(dǎo)致潛在的違法風(fēng)險(xiǎn)。
健全靈活就業(yè)人員參保機(jī)制的對(duì)策建議
總體而言，健全靈活就業(yè)人員參保機(jī)制所需的一些制度變革應(yīng)適應(yīng)于整體法治框架和制度環(huán)境，考慮不同制度的協(xié)調(diào)一致性，特別是解決不同制度間的沖突，以較小的制度變革成本來(lái)最大程度保障靈活就業(yè)人員的社保權(quán)益。
第一，為落實(shí)中央關(guān)于健全靈活就業(yè)人員參保機(jī)制的要求，考慮提供更高層級(jí)的立法保障。如前所述，現(xiàn)有《社會(huì)保險(xiǎn)法》未授權(quán)靈活就業(yè)人員可參保生育險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，且目前靈活就業(yè)人員參與生育、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)（職業(yè)傷害保障制度）的諸多規(guī)范大都是國(guó)務(wù)院部門聯(lián)合規(guī)范性文件、地方政府的規(guī)范性文件。要想從根本上解決靈活就業(yè)人員參保法律機(jī)制建設(shè)的問(wèn)題，還必須提供更高層級(jí)，即法律位階更高的立法保障?？煽紤]利用《社會(huì)保險(xiǎn)法》的修訂機(jī)會(huì)，將靈活就業(yè)人員參加生育、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)（職業(yè)傷害保障制度）的相關(guān)規(guī)范寫入。
第二，從滿足社保“廣覆蓋”及“應(yīng)保盡保”的要求出發(fā)，建議放寬靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)的條件，明確靈活就業(yè)人員未有勞動(dòng)關(guān)系也能參保。作為一種替代方案，立法者也可以通過(guò)放寬構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)靈活就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn)的目標(biāo)。但該替代方案的問(wèn)題在于使法律上已有的對(duì)構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不再確定，這往往比明確規(guī)定未構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系也能參保要付出更高的社會(huì)成本。
第三，可根據(jù)靈活就業(yè)人員參保的不同險(xiǎn)種，決定是否應(yīng)設(shè)定強(qiáng)制性參保義務(wù)，特別需明確負(fù)有強(qiáng)制性繳費(fèi)義務(wù)的相關(guān)主體。從參加醫(yī)療保險(xiǎn)的情況來(lái)看，靈活就業(yè)人員可選擇通過(guò)個(gè)人繳費(fèi)來(lái)參與職工醫(yī)保，也可選擇參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)保。本文建議新的制度設(shè)計(jì)可強(qiáng)制靈活就業(yè)人員至少選擇上述兩種保險(xiǎn)之一。理由在于：首先，健康是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求，全民醫(yī)保是保障人民健康的一項(xiàng)基本制度。公民有依法參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的權(quán)利和義務(wù)。從公平角度而言，在既有法律已規(guī)定職工參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的強(qiáng)制義務(wù)的同時(shí)，也應(yīng)為靈活就業(yè)人員設(shè)定強(qiáng)制參保義務(wù)，使其同樣享有醫(yī)保對(duì)健康的守護(hù)。其次，從實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)的角度看，靈活就業(yè)人員強(qiáng)制參保制度可以解決僅靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)參保時(shí)，部分靈活就業(yè)人員不參保又無(wú)力支付醫(yī)療費(fèi)進(jìn)而形成需醫(yī)院、政府部門乃至全社會(huì)負(fù)擔(dān)的外部成本問(wèn)題。故建議根據(jù)靈活就業(yè)人員參保的不同險(xiǎn)種，決定是否應(yīng)設(shè)定強(qiáng)制性參保義務(wù)；建議通過(guò)立法規(guī)定靈活就業(yè)人員及其所屬平臺(tái)公司參加職業(yè)傷害保障計(jì)劃及承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)。
第四，參保繳費(fèi)制度的創(chuàng)新應(yīng)盡可能與既有繳費(fèi)制度相適應(yīng)。對(duì)于那些必須在既有工傷保險(xiǎn)制度之外新設(shè)職業(yè)傷害保障繳費(fèi)制度的情形，需要考慮兩種制度給靈活就業(yè)人員和傳統(tǒng)職工帶來(lái)的繳費(fèi)公平問(wèn)題。靈活就業(yè)人員參保可以分層分類適用同一制度的不同形式，進(jìn)一步優(yōu)化使用更加靈活的繳費(fèi)方式，這樣既能最大限度擴(kuò)大覆蓋面，也能在一定程度上緩解靈活就業(yè)群體當(dāng)下的生活壓力。這將從整體上更好地保障靈活就業(yè)人員的社保權(quán)益。
（作者為中國(guó)政法大學(xué)法與經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院教授，中國(guó)政法大學(xué)政府與法制監(jiān)管中心主任）
【注：本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“完善醫(yī)療保障基金監(jiān)管法律制度研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21&ZD201）階段性成果】
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責(zé)編/谷漩 美編/王夢(mèng)雅
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